1. Proces legislacyjny – zagadnienia wprowadzające

 W ramach procesu legislacyjnego projektu ustawy można wskazać następujące etapy: 

1) prawo przedkładania projektów ustaw przez uprawnione podmioty – inicjatywa ustawodawcza, 

2) postępowanie w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej, 

3) postępowanie w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej, 

4) podpisanie ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, 

5) ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej

Po uchwaleniu ustawy, tj. rozpatrzeniu jej przez Sejm i Senat, Marszałek Sejmu przekazuje ją do podpisu Prezydentowi. Prezydent podpisuje ustawę, jeżeli nie budzi ona jego zastrzeżeń, i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Ustawa wchodzi w życie po 14 dniach od jej opublikowania, chyba że jest określony inny termin jej wejścia w życie.

RYS. 1. PROCES LEGISLACYJNY

, tak zwana szybka ścieżka legislacyjna. Jej zadaniem jest przyspieszenie i ułatwienie procesu powstawania ustaw. Jeżeli Radzie Ministrów zależy na szybkim uchwaleniu jej projektu ustawy, może skierować go do Sejmu z zastrzeżeniem, że jest to projekt pilny. Sejm ma obowiązek rozpatrzyć projekt pilny w pierwszej kolejności, Senat musi ustosunkować się do ustawy w ciągu 14 dni, a Prezydent może zgłosić zastrzeżenia do ustawy w terminie 7 dni.

 Konstytucja 

Art. 123. 

1. Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. 

2. Regulamin Sejmu oraz regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego. 

3. W postępowaniu w sprawie ustawy, której projekt został uznany za pilny, termin jej rozpatrzenia przez Senat wynosi 14 dni, a termin podpisania ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej wynosi 7 dni.

Kolejnym etapem procesu legislacyjnego po zainicjowaniu prac nad projektem ustawy przez uprawniony podmiot jest postępowanie w Sejmie. Prace nad projektem ustawy przebiegają w 3 etapach, nazywanych czytaniami. Zasadą jest, że pierwsze czytanie projektu ustawy odbywa się na posiedzeniu właściwej komisji. Jest jednak grupa ustaw, które najpierw muszą być zaprezentowane przez wnioskodawcę Sejmowi. Projekty ustaw dotyczące między innymi zmian ustrojowych w państwie, praw i wolności obywateli, prawa wyborczego, kodeksów oraz podatków i finansów muszą być zaprezentowane przez wnioskodawcę najpierw Sejmowi.

W pracach komisji często uczestniczą eksperci, to znaczy osoby będące specjalistami w dziedzinie, której ustawa dotyczy. Posiedzenia komisji są otwarte dla przedstawicieli mediów czy osób zgłaszających chęć obserwowania posiedzenia komisji w charakterze publiczności.

Po zakończeniu pierwszego czytania projektu ustawy komisja wybiera sprawozdawcę, który przedstawia na posiedzeniu plenarnym izby sprawozdanie komisji. Rozpoczyna się następnie procedura drugiego i trzeciego czytania.

Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów (więcej głosów jest za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. To również moment, kiedy projekt ustawy staje się ustawą, na razie wciąż nieobowiązującą. Marszałek Sejmu przekazuje ustawę do Senatu.

Postępowanie legislacyjne z projektem ustawy w Sejmie zostało szczegółowo opisane w rozdziale III.

RYS. 2. PROCES LEGISLACYJNY W SEJMIE

Kolejnym etapem w procesie legislacyjnym jest przekazanie ustawy uchwalonej przez Sejm do Senatu. Ustawa jest przesyłana do właściwej komisji senackiej (do jednej lub kilku komisji), która w terminie nie dłuższym niż 18 dni opracowuje swoje stanowisko i przedstawia je na forum Senatu w formie sprawozdania. Następnie ustawa jest przedmiotem obrad Senatu. Na posiedzeniu Senatu odbywa się głosowanie nad przyjęciem lub odrzuceniem ustawy. Senat może również wprowadzić poprawki do ustawy. W takiej sytuacji ustawa trafia ponownie do Sejmu, który przyjmuje poprawki zaproponowane przez Senat lub je odrzuca bezwzględną większością głosów. Jeśli Senat przyjmuje ustawę bez zmian, przekazuje ją bezpośrednio do Prezydenta.

Postępowanie legislacyjne z projektem ustawy w Senacie zostało szczegółowo opisane w rozdziale IV.

^{RYS. 3. PROCES LEGISLACYJNY W SENACIE I PONOWNE POSTĘPOWANIE W SEJMIE}

Ostatnim etapem procesu legislacyjnego jest podpisanie ustawy przez Prezydenta i zarządzenie jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Prezydent ma na to 21 dni od momentu otrzymania ustawy. Prezydent może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją. W sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie, że ustawa jest zgodna z Konstytucją, Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy. Jeśli jednak Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją, Prezydent odmawia podpisania ustawy. Jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna za niezgodne z Konstytucją tylko poszczególne przepisy ustawy i nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z ustawą, wyjątkowo Prezydent podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Prezydent może odmówić podpisania ustawy, przysługuje mu bowiem tzw. weto ustawodawcze. Jeżeli Prezydent występuje z wetem, ostateczna decyzja co do kształtu ustawy należy do Sejmu, który może odrzucić stanowisko Prezydenta (uchwalając ustawę ponownie większością 3/5 głosów). Nieodrzucenie przez Sejm weta Prezydenta powoduje zamknięcie procesu ustawodawczego. Jeśli Sejm odrzuci weto, Prezydent jest zobowiązany podpisać ustawę w ciągu siedmiu dni. Prezydent nie może złożyć weta w stosunku do ustawy budżetowej.

Uprawnienia Prezydenta w procesie legislacyjnym zostały szczegółowo opisane w rozdziale VI.

^{RYS. 4. UDZIAŁ PREZYDENTA W PROCESIE LEGISLACYJNYM}

 Za podstawową regułę przyjęto, że po 14 dniach od jej opublikowania ustawa wchodzi w życie, chyba że jest określony inny termin jej wejścia w życie.

Dzięki dziennikom urzędowym prawo staje się publicznie dostępne dla każdego i dzięki nim najlepiej realizowana jest zasada jawności prawa.

Konstytucja 

Art. 88. 1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. 2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. 

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 

Art. 2. 1. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. 

Art. 20. 2. Dniem ogłoszenia aktu jest dzień jego ogłoszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydającego dziennik urzędowy. 3. Dzień ogłoszenia aktu w postaci elektronicznej umieszcza się w obrębie nagłówka strony. 

Dzienniki urzędowe w odróżnieniu od innych źródeł informacji prawnej są wydawane przez specjalnie do tego upoważnione instytucje publiczne.

Obowiązek wydawania dzienników urzędowych spoczywa na Prezesie Rady Ministrów. Konstytucja także nie określa terminu, w którym musi nastąpić ogłoszenie ustawy. Należy więc przyjąć, że konstytucyjnym obowiązkiem Prezesa Rady Ministrów jest spowodowanie ogłoszenia ustawy bez nieuzasadnionej zwłoki, w najbliższym technicznie możliwym momencie. Tak też uregulowano w art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (mówiąc o ogłoszeniu niezwłocznym).

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych 

Art. 3. Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. 

Art. 21. 1. Prezes Rady Ministrów wydaje: 

1) Dziennik Ustaw i Monitor Polski przy pomocy Rządowego Centrum Legislacji, przy czym Rządowe Centrum Legislacji może zlecić wyspecjalizowanym podmiotom niektóre czynności związane z wydawaniem tych dzienników w sposób, o którym mowa w art. 2a ust. 2.

Poza określeniem organów, na których spoczywają obowiązki związane z ogłaszaniem ustawy, duże znaczenie ma również określenie, w jakim czasie organy te powinny wywiązywać się z tych obowiązków. 

Termin na ogłoszenie dotyczy maksymalnego upływu czasu pomiędzy otrzymaniem ustawy do ogłoszenia a wykonaniem tego obowiązku.

 Ponadto nie ma żadnego przepisu konkretyzującego termin, w jakim ma nastąpić ogłoszenie ustawy po jej otrzymaniu przez podmiot obsługujący proces publikacji ustawy, którym jest Rządowe Centrum Legislacji. Termin ogłoszenia został określony ogólnie za pomocą wyrazu „niezwłocznie”. Zgodnie z art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Oznacza to, że organ odpowiedzialny za ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw, jest zobowiązany dokonać tego bez zbędnej zwłoki.

Ponieważ prawidłowe urzędowe ogłoszenia aktu prawnego wywołuje istotne skutki prawne, bardzo ważne jest, by moment ogłoszenia był podawany do wiadomości publicznej. Dniem ogłoszenia aktu jest dzień jego ogłoszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydającego dziennik urzędowy.

Celem vacatio legis jest umożliwienie wszystkim zainteresowanym zapoznania się z nowymi przepisami i przygotowanie do ewentualnych zmian, jakie mogą wynikać z ich obowiązywania. Niezbędne jest więc zakreślenie dostatecznie odległych terminów wejścia w życie ustawy.

Minimalny okres vacatio legis, jak również kryterium, jakim należy się kierować przy ocenie dopuszczalności odstępstwa od zasady minimalnego vacatio legis, wskazuje ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych 

Art. 4. 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym

Dla ustalenia, kiedy ustawa wchodzi w życie, podstawowe znaczenie ma jednoznaczne określenie dnia ogłoszenia oraz sposób obliczania terminu wejścia w życie. W celu ustalenia, kiedy ustawa z vacatio legis wchodzi w życie, niezbędna jest wiedza, jak obliczać vacatio legis, tzn. wskazanie, jaki dzień jest pierwszym i jaki ostatnim dniem vacatio legis oraz jaki dzień jest dniem wejścia w życie. W ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przyjęto, że ustawa z vacatio legis wskazuje termin swego wejścia w życie w dniach, tygodniach, miesiącach i w latach. Przy obliczeniu terminu wejścia w życie określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia. Dla przykładu: jeżeli dniem ogłoszenia jest 1 maja danego roku, to pierwszym dniem vacatio legis jest 2 maja tego roku.

Kolejny przykład: jeżeli założymy, że ustawę ogłoszono 1 maja i – zgodnie z przepisem o jej wejściu w życie – ma ona wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, to dniem, w którym upływa okres vacatio legis ustawy, jest 1 listopada roku ogłoszenia, a ustawa wchodzi w życie 2 listopada tego roku.

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 

Art. 6. 1. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. 

2. Terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w tygodniach, miesiącach lub latach kończą się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca.

Ustawodawca może określić termin wejścia ustawy w życie: 

1) z mocą wsteczną, 

2) z dniem ogłoszenia, 

3) z vacatio legis.

Wejście ustawy w życie z mocą wsteczną 

Wejście ustawy z dniem ogłoszenia 

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dopuszcza, aby ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia ustawy w życie i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Wejście ustawy z vacatio legis 

Poniżej zostały opisane warunki formalne dotyczące projektu, a także zostały wyjaśnione pojęcia związane z procesem legislacyjnym, takie jak: poprawka do projektu ustawy, konsultacje, wysłuchanie publiczne, petycja, lobbing, prawo dostępu do informacji publicznej.

Projekt ustawy powinien być tekstem (aktem normatywnym) odpowiadającym stosowanym dla takich aktów zasadom sporządzania projektu aktu normatywnego. Taki tekst powinien być sporządzony z zastosowaniem określonych zasad techniki prawodawczej. Zbiór takich zasad techniki prawodawczej został określony w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Regulamin Sejmu 

Art. 34. 2. Do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno: 

1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, 

2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, 

3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, 

4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,

5) wskazywać źródła finansowania ,jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub       budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 

6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych, 

7) zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że           vbn nprzedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. 

2a. Uzasadnienie projektu ustawy określającej zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 66 ust. 2 i art. 68 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24, 974 i 1570). 

3. Uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. [...] 

7. Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy lub uchwały, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom określonym w ust. 2-3. 

Regulamin Senatu 

Art. 77. 2. Do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno zawierać: 

1) wyjaśnienie celu ustawy; 

2) przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma zostać uregulowana; 

3) wykazanie różnic pomiędzy dotychczasowym a przewidywanym stanem prawnym; 

4) przedstawienie oczekiwanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych;

 5) przedstawienie założeń podstawowych aktów wykonawczych do ustawy; 

6) oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 27. 3. Uzasadnienie projektu aktu normatywnego powinno: 

1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania aktu; 

2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana; 

3) wykazywać różnicę między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (przewidywane skutki prawne wejścia aktu w życie); 

4) zawierać: 

         a) oświadczenie organu wnioskującego co do zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej,

         b) ocenę organu wnioskującego, czy projekt aktu podlega notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego                      systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.

W ustawie – Prawo przedsiębiorców w rozdziale 6 zostały określone zasady dotyczące opracowywania projektu aktu normatywnego z zakresu prawa gospodarczego oraz oceny ich funkcjonowania (art. 61-71). Wprowadzone w tym rozdziale zasady zostały ustanowione na rzecz podmiotów posiadających inicjatywę ustawodawczą, z wyjątkiem obywateli, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej na podstawie art. 118 ust. 2 Konstytucji. 

Ustawa – Prawo przedsiębiorcy 

Art. 67. Opracowując projekt aktu normatywnego określającego zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej, należy kierować się zasadami proporcjonalności i adekwatności, a w szczególności: 

1) dążyć do nienakładania nowych obowiązków administracyjnych, a jeżeli nie jest to możliwe, dążyć do ich nakładania jedynie w stopniu koniecznym do osiągnięcia ich celów; 

2) dążyć do ograniczenia obowiązków informacyjnych, zwłaszcza gdy wymagane informacje są przekazywane przez obowiązanych organom władzy publicznej na podstawie obowiązujących przepisów; 

3) dążyć do umożliwienia realizacji obowiązków informacyjnych w postaci elektronicznej; 

4) implementując prawo Unii Europejskiej i prawo międzynarodowe, dążyć do nakładania wyłącznie obowiązków administracyjnych niezbędnych do osiągnięcia celów implementowanych przepisów.

 [...] 

Art. 87. W przypadku stwierdzenia wpływu projektu aktu normatywnego na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, przy opracowaniu projektu aktu normatywnego dąży się do proporcjonalnego ograniczania obowiązków administracyjnych wobec tych przedsiębiorców albo uzasadnia brak możliwości zastosowania takich ograniczeń. 

Ustawa o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych 

nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej

Art. 50f. 1. Powody uznania projektowanych przepisów regulacyjnych lub projektowanych wymogów dotyczących świadczenia usług transgranicznych za zgodne z zasadami proporcjonalności, uzasadnionego i niedyskryminującego charakteru przedstawia się w sposób szczegółowy, umożliwiający weryfikację zgodności tych przepisów lub wymogów z wymienionymi zasadami, w uzasadnieniu projektu aktu prawnego, w tym aktu normatywnego, zawierającego te przepisy lub wymogi albo w załączniku do oceny skutków regulacji, stanowiącej odrębną część uzasadnienia projektu aktu normatywnego. Zgodność z zasadą proporcjonalności i zasadą uzasadnionego charakteru potwierdzają w szczególności wzięte pod uwagę dane jakościowe, a w miarę możliwości także dane ilościowe. 

2. Przeprowadzenie konsultacji projektu aktu prawnego, w tym aktu normatywnego, zawierającego przepisy regulacyjne lub wymogi dotyczące świadczenia usług transgranicznych jest obowiązkowe.

Część ta w sposób ogólny opisuje zagadnienie konsultacji. Wyjaśniono, czym są konsultacje publiczne, konsultacje społeczne, opiniowanie i uzgodnienia. Zasady ich prowadzenia, w zależności od formy uczestnictwa w tych konsultacjach, zostały szczegółowo opisane w kolejnych rozdziałach – z uwzględnieniem etapu procesu legislacyjnego, na jakim znajduje się projekt ustawy.

Podstawy prawne obowiązku konsultacyjnego wynikają z Konstytucji. Dialog społeczny jest wartością konstytucyjną i wyraża się on w konsultowaniu i uzgadnianiu decyzji prawotwórczych z jednostkami i grupami społecznymi. Konsultacje są pewną formą komunikacji między prawodawcą a społeczeństwem. Dialog i współpraca partnerów społecznych stanowią podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Konstytucja 

Art. 20. Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Konsultacje zostały podzielone na dwa odrębne procesy, tj. na konsultacje publiczne oraz opiniowanie. Konsultacji publicznych nie należy utożsamiać z konsultacjami społecznymi.

W przypadku konsultacji, czy to publicznych, czy społecznych, przyjmuje się rekomendację stosowania siedmiu podstawowych zasad. Siedem Zasad Konsultacji to część Kodeksu Konsultacji, opracowanego przez ekspertów społecznych i przedstawicieli administracji podczas warsztatu Kongresu Wolności w Internecie, który to Kodeks w przystępny sposób podaje najważniejsze reguły konsultacji i praktyczne wskazówki do ich stosowania. Są nimi:

1) dobra wiara – konsultacje prowadzone są w duchu dialogu obywatelskiego, strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji; 

2) powszechność – każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić w nich swój pogląd; 

3) przejrzystość – informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji muszą być powszechnie dostępne; jasne musi być, kto reprezentuje jaki pogląd; 

4) responsywność–każdemu,ktozgłosiopinię,należysięmerytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie, co nie wyklucza odpowiedzi zbiorczych; 

5) koordynacja – konsultacje powinny mieć gospodarza odpowiedzialnego za konsultacje – tak politycznie, jak i organizacyjnie; powinny one być odpowiednio umocowane w strukturze administracji; 

6) przewidywalność–konsultacjepowinnybyćprowadzoneodpoczątku procesu legislacyjnego; powinny być prowadzone w zaplanowany sposób i na podstawie czytelnych reguł; nie można nazywać konsultacjami procesu akceptowania podjętych decyzji; nie można nazwać konsultacjami zbierania opinii w czasie krótszym niż 7 dni; 

Ustawa o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej 

Art. 7. 3. W przypadkach gdy przepisy odrębne przewidują obowiązek zasięgnięcia opinii Komisji Wspólnej lub opinii strony samorządowej Komisji o projekcie aktu normatywnego lub innego dokumentu, termin wyrażenia opinii o projekcie wynosi 30 dni od dnia doręczenia projektu. Nieprzedstawienie opinii w terminie oznacza rezygnację z prawa jej wyrażenia. 

Art. 8. 1. Członkowie Rady Ministrów oraz inne podmioty właściwe do przygotowania projektów aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego przedstawiają Komisji Wspólnej do zaopiniowania projekty tych dokumentów wraz z prognozą ich skutków finansowych.

Ustawa o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego 

Art. 5. 1. Przygotowywane przez Radę Ministrów oraz jej członków Wieloletni Plan Finansowy Państwa, projekty założeń projektów ustaw, projekty aktów prawnych, projekty strategii, projekty programów oraz projekty innych dokumentów rządowych dotyczących planowanych działań Rady Ministrów w sprawach, o których mowa w art. 1, są kierowane do opinii strony pracowników i strony pracodawców Rady. 

3. Projekty, o których mowa w ust. 1, są przekazywane na adres poczty elektronicznej Biura Rady Dialogu Społecznego. 

4. Termin do wyrażenia opinii, o której mowa w ust. 2, nie może być krótszy niż 30 dni od dnia przekazania projektu na adres poczty elektronicznej, o którym mowa w ust. 3. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. 

Ustawa o związkach zawodowych 

Art. 19. 1. Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. 2. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Pojęcie konsultacji obejmuje zatem zarówno sformalizowane procedury, np. prowadzenie konsultacji publicznych w rządowym procesie legislacyjnym, jak i działania niesformalizowane, np. prowadzenie debaty publicznej na dany temat, organizowanie seminariów czy spotkań i konferencji. W rządowym procesie legislacyjnym udział w konsultacjach publicznych jest warunkiem koniecznym. Szerzej to zagadnienie zostało opisane w punktach II.4.7.3 i V.3.6.1

Sposób konsultacji będzie różnie realizowany w zależności od tego, jaki podmiot uprawniony do inicjatywy ustawodawczej będzie je prowadził. Szerzej to zagadnienie zostało opisane w kolejnych częściach podręcznika poświęconych poszczególnym inicjatywom legislacyjnym.

Zagwarantowanie grupom społecznym udziału w konsultacjach pozwala wpłynąć na kształt tworzonego prawa. Udział grup społecznych przy tworzeniu projektów ustaw zapewnia Regulamin Sejmu. Regulacja ta stanowi, że do projektu ustawy powinno zostać przedstawione uzasadnienie, które zawiera m.in. wynik przeprowadzonych konsultacji oraz informacje o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt ustawy do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Regulamin Sejmu 

Art. 34. 3. Uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Wysłuchanie publiczne to umożliwienie dojścia do głosu obywatelom podczas procesu tworzenia prawa. W odróżnieniu od konsultacji społecznych wysłuchanie publiczne ma określoną procedurę, która gwarantuje: 

1) jawność – swobodny wstęp zainteresowanych osób i organizacji, obecność mediów, udostępnienie          protokołów; 

2) równość praw – podczas wysłuchania publicznego znany ekspert, przyjaciel polityków oraz zwykły            obywatel z ulicy mają te same prawa (np. czas wypowiedzi); 

3) szczegółowy protokół–dokumentuje przebieg dyskusji oraz zawiera informacje o osobach              zabierających głos; 

4) unormowane zasady prowadzenia wysłuchania publicznego, które wiążą zarówno jego uczestników,       jak i organizatorów; 

Organizatorzy odpowiadający za techniczne i proceduralne aspekty wysłuchania, a także osoby prowadzące wysłuchanie publiczne zachowują bezstronność w sprawie przedmiotu wysłuchania. Ich zadaniem jest troska o bezstronny i sprawny przebieg wysłuchania. Szczegółowe zasady wysłuchania publicznego zostały omówione w kolejnych rozdziałach w poszczególnych etapach procesu legislacyjnego. 

Petycja jest to wniosek lub propozycja składane do władz publicznych, w których postuluje się podjęcie określonej decyzji lub zmianę obowiązującego prawa. Petycje mogą być składane zarówno przez osoby fizyczne, osoby prawne, jak i szeroko rozumiane jednostki organizacyjne.

Zasady wnoszenia petycji określa ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870).

Konstytucja 

Art. 63. Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.

Zakres podmiotowy petycji jest oparty na zasadzie powszechności. Prawo składania petycji przyznano każdemu.

Petycja jest żądaniem w szczególności zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Petycja może być złożona w interesie publicznym, w interesie podmiotu wnoszącego petycję czy podmiotu trzeciego za jego zgodą.

Petycja powinna zostać złożona w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej właściwemu organowi. Petycja nie może być anonimowa i wymaga podpisu zarówno w postaci pisemnej, jak i elektronicznej. Powinna być podpisana przez podmiot wnoszący petycję, a jeżeli podmiotem wnoszącym petycję nie jest osoba fizyczna lub gdy petycję wnosi grupa podmiotów – przez osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję oraz zawierać: 

1) oznaczenie podmiotu wnoszącego petycję; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać oznaczenie każdego z tych podmiotów oraz osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję; 

2) wskazanie miejsca zamieszkania albo siedziby podmiotu wnoszącego petycję oraz adresu do korespondencji; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać miejsce zamieszkania lub siedzibę każdego z tych podmiotów; 

3) oznaczenie adresata petycji; 

4) wskazanie przedmiotu petycji.

Ujawnienie danych podmiotu składającego petycję na stronie internetowej podmiotu, do którego jest składana, jest uzależnione od wyrażenia zgody przez ten podmiot np. przez dopisek: „Wyrażam zgodę na publikację moich danych osobowych”. Brak informacji o takiej zgodzie powoduje, że petycja udostępniania jest na stronie bez wskazania jej autora.

Ustawa o petycjach 

Art. 4. 3. Petycja może zawierać zgodę na ujawnienie na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego danych osobowych podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu, o którym mowa w art. 5 ust. 1. 4. Petycja składana w formie pisemnej powinna być podpisana przez podmiot wnoszący petycję, a jeżeli podmiotem wnoszącym petycję nie jest osoba fizyczna lub gdy petycję wnosi grupa podmiotów – przez osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję. 5. Petycja składana za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz powinna zawierać także adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję. 

Petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia. W przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od podmiotu rozpatrującego petycję, uniemożliwiających rozpatrzenie petycji we wskazanym powyżej terminie, termin ten ulega przedłużeniu, nie dłużej jednak niż do 3 miesięcy. To, czy pismo zostanie uznane za wniosek czy petycję, zależy od jego treści. Za petycję mogą zostać uznane wszelkie sugestie dotyczące zmiany przepisów prawa. Odpowiedź na petycję musi być pisemna i zawierać uzasadnienie.

Możliwa jest także petycja wielokrotna, tj. sytuacja, w której w analogicznej sprawie są kierowane petycje przez różne podmioty. W takiej sytuacji termin na rozpatrzenie petycji ulega przedłużeniu, gdyż po zarządzeniu ich wspólnego rozpatrywania adresat petycji ogłasza dwumiesięczny termin oczekiwania na kolejne petycje dotyczące tej samej kwestii. Termin na rozpatrzenie petycji jest liczony od upływu terminu dwumiesięcznego.

Adresat petycji może nie rozpatrzyć petycji. Dzieje się tak wówczas, gdy sprawa, której dotyczy petycja, już została rozpatrzona w przypadku innej petycji. W takiej sytuacji podmiot rozpatrujący petycję musi poinformować o tym wnoszącego i wskazać sposób załatwienia sprawy w przypadku poprzedniej petycji.

Podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji corocznie w terminie do dnia 30 czerwca umieszcza na swojej stronie internetowej lub stronie internetowej urzędu go obsługującego zbiorczą informację o petycjach rozpatrzonych w roku poprzednim. Informacja ta zawiera w szczególności dane dotyczące liczby, przedmiotu oraz sposobu załatwienia petycji.

W systemie prawa polskiego zasady prowadzenia działalności lobbingowej zostały określone w ustawie z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 248). Ustawa określa zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej, formy kontroli tej działalności oraz zasady prowadzenia rejestru pomiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową.

Działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, a zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia interesów tych osób.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa 

Art. 2. 1. W rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. 

2. W rozumieniu ustawy zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

3. Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W Polce lista lobbystów jest zawarta w Rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową oraz zasadach wykonywania zawodowej działalności lobbingowej. Rejestr prowadzi minister właściwy do spraw administracji.

Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana po uzyskaniu wpisu do rejestru. Podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać tę działalność także w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej.

Kierownik urzędu zapewnia podmiotom wykonującym zawodową działalność lobbingową, wpisanym do Rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, dostęp do kierowanego przez siebie urzędu w celu umożliwienia właściwego reprezentowania interesów podmiotów, na rzecz których jest wykonywana ta działalność

Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji publicznej zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Obowiązek ten ma źródło w zasadzie jawności działania władzy publicznej, o której mowa w art. 61 Konstytucji.

Konstytucja 

Art. 61. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie,w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 

2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. 

3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. 

4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Ograniczenie prawa do informacji publicznej jest możliwe na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności może nastąpić: 

1) tylko w drodze ustawy; 

2) jeżeli jest to niezbędne w demokratycznym państwie prawa; 

3) dla ochrony jednej z następujących wartości: bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i prawa innych osób.

Konstytucja 

Art. 31. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Odpowiedź powinna zostać udzielona bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w wymienionym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia ma obowiązek powiadamiania w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ale nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Informacji publicznej udziela się w sposób i w formie preferowanych przez pytającego, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Udostępnienie informacji publicznej jest bezpłatne, chyba że wiąże się z dodatkowymi kosztami dla podmiotu obowiązanego do udostępnienia, związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

W razie niewywiązania się organu administracji publicznej z obowiązku informacyjnego można wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezprawność działania organu administracji publicznej. W takim przypadku stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).

Jak przedstawiono w niniejszej części opracowania, stanowienie prawa jest ściśle sformalizowane. Ogólne ramy tej procedury wyznaczają przepisy Konstytucji, ustaw, jak i Regulamin Sejmu, Regulamin Senatu oraz Regulamin pracy Rady Ministrów. Z punktu widzenia obywatela czy organizacji pozarządowej znajomość przepisów czy procedur przy tworzeniu prawa może okazać się pomocna. Dzięki znajomości procedur i przepisów obywatele mogą w sposób aktywny brać udział w toczącym się postępowaniu legislacyjnym i wpływać tym samym na tworzone prawo.