2. Inicjatywa ustawodawcza

1) posłowie (grupa co najmniej 15 posłów lub komisja sejmowa), 

2) Senat, 

3) Prezydent, 

4) Rada Ministrów, 

5) grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli Polski mających prawa wyborcze.

Konstytucja 

Art. 118. 1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. 2. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa. 3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. 

Szczegółowo inicjatywa ustawodawcza podmiotów uprawnionych została omówiona w poszczególnych częściach niniejszego rozdziału.

Rozpoczęcie toczącej się przed organami Sejmu procedury ustawodawczej (wszczęcie postępowania) następuje przez wniesienie projektu ustawy do rozpatrzenia przez tę izbę parlamentu, tj. właśnie przez zastosowanie prawa inicjatywy ustawodawczej. Konstytucja określa w art. 118 ust. 1 katalog podmiotów, którym takie prawo przysługuje, wśród nich wymieniając posłów na Sejm. Tak ogólne sformułowanie nie jest jednak wystarczające, aby rozstrzygnąć, w jaki dokładnie sposób dochodzi do wniesienia przez posłów projektu ustawy, aby było ono uznane za ważne i wywoływało skutki prawne. Niezbędne jest zatem szczegółowe omówienie problematyki związanej z tym zagadnieniem. Dotyczyć będzie ono zarówno strony podmiotowej poselskiej inicjatywy ustawodawczej (w tym wymaganej liczby posłów popierających projekt ustawy, aby jego wniesienie było skuteczne), formy i treści wnoszonego przez posłów projektu ustawy, jak również objaśnienia kolejnych działań, jakie muszą zostać podjęte w celu skutecznego wszczęcia postępowania ustawodawczego.

Jakkolwiek głównymi uczestnikami w ten sposób zarysowanego postępowania ustawodawczego są przede wszystkim posłowie, działający zarówno indywidualnie (np. pełniący funkcję przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania wnioskodawcy projektu ustawy), jak i kolegialnie (działający w ramach organów Sejmu oraz wspólnie – jako cała izba parlamentu) – w omówieniu tym nie zabraknie również miejsca na przedstawienie działań, jakie mogą być podejmowane przez zainteresowanych tym postępowaniem obywateli oraz ich organizacji. Chociaż bowiem ich oddziaływanie w tym postępowaniu ma przede wszystkim pośredni charakter, nie pozostaje ono bez znaczenia. Obywatele oraz ich organizacje mogą się angażować w prace nad danym projektem ustawy, w szczególności przez uzyskiwanie informacji o przebiegu prac nad danym projektem ustawy, udział w konsultacjach czy w zorganizowanym wysłuchaniu publicznym, a także za pośrednictwem wyspecjalizowanych podmiotów wykonujących działalność lobbingową. Szczególna uwaga zostanie również zwrócona na prawo obywateli i ich organizacji do wniesienia do Sejmu petycji, która w wyniku rozpatrzenia przez sejmową Komisję do Spraw Petycji może zostać przyjęta za podstawę wystąpienia przez tę komisję z własną – „komisyjną inicjatywą ustawodawczą”. Można wyrazić nadzieję, że przybliżenie wyżej wymienionej problematyki nie tylko ułatwi zrozumienie złożoności samego zagadnienia poselskiej inicjatywy ustawodawczej, ale również będzie stanowić zachętę do większego zaangażowania się obywateli oraz ich organizacji w postępowanie legislacyjne.

RYS. 5. PODMIOTY POSIADAJĄCE PRAWO WYKONYWANIA POSELSKIEJ INICJATYWY USTAWODAWCZEJ

Poselska inicjatywa ustawodawcza

Ogólnie rzecz ujmując, inicjatywa ustawodawcza jest to prawo do wniesienia projektu aktu normatywnego, jakim jest ustawa, do właściwego organu władzy ustawodawczej, z którym to prawem jest związany obowiązek rozpatrzenia wniesionego projektu przez tę władzę.

Na poszczególnych etapach sejmowego postępowania legislacyjnego bowiem (tradycyjnie określanych czytaniami), w trakcie debaty nad danym projektem ustawy, może zapaść rozstrzygnięcie polegające na jego odrzuceniu, co będzie skutkować zakończeniem toczących się nad nim prac legislacyjnych.

Jeżeli jednak doszło do prawidłowego wniesienia projektu ustawy (czyli zastosowania prawa inicjatywy ustawodawczej), to nieprzyjęcie tego projektu do dalszych prac – bez jego wcześniejszego rozpatrzenia przez właściwy organ władzy ustawodawczej – co do zasady nie powinno mieć miejsca. Jedynie bowiem w ściśle określonych przypadkach wniesionemu projektowi ustawy nie zostanie w ogóle nadany bieg, co uniemożliwi jego rozpatrzenie. Przyczyny takiego stanu rzeczy muszą być jednak związane z poważnymi wadami projektu dotyczącymi względów formalnych lub merytorycznych. W praktyce można jednak zauważyć, że powyższe może stanowić również skuteczne narzędzie prowadzenia polityki w zakresie prawodawstwa. 

Poselski projekt ustawy 

W licznych wypowiedziach publicznych, w tym przekazach medialnych, często można się spotkać z używaniem określeń takich, jak „poselski projekt ustawy”, „komisyjny projekt ustawy”, „klubowy projekt ustawy” itp. Choć mogą się one wydawać pojęciami intuicyjnie zrozumiałymi, w świetle obowiązujących przepisów wymienione określenia nie są całkowicie poprawne i wymagają omówienia.

Określenie, czy skorzystanie z prawa inicjatywy ustawodawczej przez posłów było wykonane prawidłowo, wymaga sięgnięcia do przepisów, którym Konstytucja przyznaje szczególną rolę w tym zakresie, tj. do przepisów zawartych w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2022 r. poz. 990), zwanej dalej „Regulaminem Sejmu”.

RYS. 6. SCHEMAT ZASTOSOWANIA POSELSKIEJ INICJATYWY USTAWODAWCZEJ

Przysługujące posłom prawo inicjatywy ustawodawczej może zostać zrealizowane na dwa sposoby: w drodze wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu przez grupę posłów albo przez komisję sejmową (jeden z organów Sejmu).

Komisyjny projekt ustawy

Komisjami upoważnionymi do wniesienia projektu ustawy są: 

Upoważnienia do wniesienia projektu ustawy nie posiadają natomiast komisje śledcze działające na podstawie art. 111 Konstytucji, przepisów art. 19a i art. 136a136i Regulaminu Sejmu oraz przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1024), a także podkomisje sejmowe powoływane do szczegółowego rozpatrzenia projektu.

Na gruncie obowiązujących przepisów nie ma jednak mowy o projektach klubowych, które – w odróżnieniu od komisji sejmowej – nie są organami Sejmu. Takie określenie nie ma znaczenia prawnego i nie jest oznaczane na tekście druku, przy którym projekt ustawy kierowany jest do prac w Sejmie.

Prawidłowe zastosowanie poselskiej inicjatywy ustawodawczej wymaga spełnienia również szeregu innych, specyficznych warunków dotyczących treści wnoszonego projektu, w tym dołączonego do projektowanej ustawy uzasadnienia. W przeważającym zakresie wymogi te nie różnią się od tych stawianych projektom ustaw wnoszonym przez inne uprawnione podmioty niż posłowie. Z tego względu szczegółowe omówienie tych kwestii zostało zawarte w rozdziale I niniejszego opracowania.

RYS. 7. WYMAGANE ELEMENTY POSELSKIEGO I KOMISYJNEGO PROJEKTU USTAWY

Konsultacje społeczne poselskiego oraz komisyjnego projektu ustawy pod względem toku postępowania legislacyjnego nie są związane ściśle z samym tylko wszczęciem tej procedury, tj. zastosowaniem prawa poselskiej inicjatywy ustawodawczej, i mogą się odbywać również już po skutecznym wniesieniu projektu do Marszałka Sejmu.

Warto na początek zauważyć, że w stosunku do każdego projektu ustawy wnoszonego do rozpatrzenia przez Sejm wymaga się, aby zawierał (w uzasadnieniu) informacje na temat przeprowadzonych konsultacji. Jeżeli takich informacji brakuje lub konsultacje nie zostały przeprowadzone, wniesiony projekt ustawy zostanie do nich skierowany przez Marszałka Sejmu jeszcze przed skierowaniem tego projektu do pierwszego czytania. Biorąc pod uwagę praktykę, wszystkie projekty wnoszone przez posłów i komisje sejmowe podlegają takiemu trybowi konsultacji. Jakkolwiek zasada ta wprost została wyrażona jedynie w stosunku do projektów wnoszonych z zastosowaniem poselskiej inicjatywy ustawodawczej, w praktyce jest ona standardowo przyjęta w odniesieniu do projektów wnoszonych przez pozostałe uprawnione podmioty, w przypadku których żadne konsultacje się nie odbyły.

Biorąc pod uwagę powyższe, szanse na to, aby dana organizacja pozarządowa, czy też związek zawodowy, stała się podmiotem, z którym dany projekt ustawy zostanie skonsultowany już na etapie wniesienia tego projektu do Marszałka Sejmu, zależą w dużej mierze od zorganizowanego działania w ramach konsultacji projektu przez podmioty wyposażone w ustawowe prawo reprezentowania danej grupy społecznej.

Na zakończenie warto zwrócić uwagę, że czas trwania konsultacji projektu ustawy w trybie art. 34 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu Sejmu nie jest ograniczony. Dotyczy to wyznaczenia zarówno minimalnego, jak i maksymalnego terminu na przesłanie opinii. Stąd też nie sposób przewidzieć, ile czasu taki proces konsultacji będzie trwał i kiedy ostatecznie dany projekt zostanie przedstawiony Sejmowi do rozpatrzenia. Nie można też z góry przewidzieć, czy czas wyznaczony na konsultacje będzie wystarczający i pozwoli na przedstawienie opinii przez zainteresowane podmioty (należy uznać, że przeprowadzenie całej procedury legislacyjnej w ciągu zaledwie kilku dni w praktyce uniemożliwia rzetelne zaopiniowanie projektu).

INICJATYWY USTAWODAWCZE KOMISJI

 DO SPRAW PETYCJI

RYS. 8. PROJEKTY USTAW WNIESIONE Z INICJATYWY SEJMOWEJ KOMISJI DO SPRAW PETYCJI Źródło: dane z Systemu Informacyjnego Sejmu. *Dane dotyczące IX kadencji Sejmu nie uwzględniają okresu od czerwca 2023 r. do końca kadencji.

LICZBA PROJEKTÓW USTAW WNIESIONYCH 

W PODZIALE NA GRUPY WNIOSKODAWCÓW

RYS. 9. LICZBA PROJEKTÓW USTAW WNIESIONYCH DO MARSZAŁKA SEJMU, KTÓRYM NADANO BIEG, W PODZIALE NA GRUPY WNIOSKODAWCÓW Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Systemu Informacyjnego Sejmu. *Dane dotyczące IX kadencji Sejmu nie uwzględniają okresu od czerwca 2023 r. do końca kadencji.

LICZBA PROJEKTÓW USTAW, NAD KTÓRYMI PRACE 

ZAKOŃCZYŁY SIĘ UCHWALENIEM I OGŁOSZENIEM 

USTAWY, W PODZIALE NA GRUPY WNIOSKODAWCÓW

LICZBA PROJEKTÓW USTAW ORAZ UCHWALONYCH 

USTAW, NAD KTÓRYMI NIE ZAKOŃCZONO PRAC LEGISLACYJNYCH, 

W PODZIALE NA GRUPY WNIOSKODAWCÓW

Zasady dotyczące udostępniania informacji publicznej przez Sejm zostały określone przede wszystkim w art. 202a202c Regulaminu Sejmu, a w odpowiednim zakresie stosuje się również przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902).

Podstawowym i nieocenionym źródłem informacji na temat przebiegu prac legislacyjnych nad projektowaną ustawą jest bezpłatny i ogólnodostępny System Informacyjny Sejmu, prowadzony pod adresem www.sejm.gov.pl przez Kancelarię Sejmu. Warte polecenia jest zapoznanie się z całą zawartością tego serwisu internetowego przez każdą osobę zainteresowaną przebiegiem postępowania legislacyjnego nad projektami ustaw. W poszczególnych częściach tego serwisu można znaleźć aktualne oraz archiwalne informacje o posłach i ich działalności, wniesionych projektach ustaw (w tym zgłoszonych opinii do tych projektów), stanie prac legislacyjnych nad poszczególnymi projektami (w tym sprawozdań komisji), głosowaniach dotyczących tych projektów, a także stenogramy i materiały wideo z prac komisji oraz Sejmu.

Konstytucja 

Art. 118. 1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów.

Szczegółowe regulacje dotyczące procedury podejmowania inicjatywy senackiej są zawarte w Regulaminie Senatu z dnia 23 listopada 1990 r. (M.P. z 2018 r. poz. 846) w dziale IX: „Postępowanie w sprawie inicjatyw ustawodawczych Senatu i innych uchwał”. Ta część odnosi się do fazy przygotowania projektu ustawy, często określanej jako faza prelegislacyjna.

Kto jest wnioskodawcą inicjatywy ustawodawczej w Senacie Wnioskodawcą inicjatywy ustawodawczej w Senacie mogą być komisja senacka lub co najmniej 10 senatorów.

Regulamin Senatu 

Art. 76. 1. Senat podejmuje postępowanie w sprawie inicjatywy ustawodawczej na wniosek komisji lub co najmniej 10 senatorów.

Komisja senacka lub grupa 10 senatorów wyznacza swojego reprezentanta do dalszych prac nad projektem i przekazuje wniosek do Marszałka Senatu o podjęcie inicjatywy ustawodawczej.

RYS. 12. PODJĘCIE INICJATYWY USTAWODAWCZEJ W SENACIE.

W X kadencji Senatu powołano Komisję Nadzwyczajną do spraw Klimatu i Komisję Nadzwyczajną do spraw Wyjaśnienia Przypadków Nielegalnej Inwigilacji, ich Wpływu na Proces Wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Reformy Służb Specjalnych.

Przykład W X kadencji Senatu Komisja Nadzwyczajna do spraw Klimatu wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym (druk nr 891). Celem projektowanej ustawy było wprowadzenie rozwiązań prawnych pozwalających na zwrot pracownikom kosztów używania prywatnych samochodów o napędzie alternatywnym do celów służbowych związanych z wykonywaniem pracy na rzecz pracodawcy. Proponowana zmiana służyła również ujednoliceniu przepisów w dziedzinie używania pojazdów prywatnych do celów służbowych oraz pojazdów służbowych do celów prywatnych. Prace nad tym projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej, Komisji Nadzwyczajnej do spraw Klimatu, Komisji Infrastruktury oraz Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej. Projekt zakończył się uchwałą w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym152.

RYS. 13. KOMISJE STAŁE W SENACIE X KADENCJI.

W Senacie X kadencji zostały ustanowione następujące komisje stałe: 

1) Komisja Budżetu i Finansów Publicznych, której przedmiotem działania są: system finansowy państwa (w tym polityka pieniężna, dochody i wydatki budżetu państwa, fundusze celowe, kontrola skarbowa), rachunkowość, prawo dewizowe, funkcjonowanie rynku finansowego (w tym bankowość, ubezpieczenia, fundusze inwestycyjne, papiery wartościowe); 

2) Komisja Gospodarki Narodowej i Innowacyjności, której przedmiotem działania są: bieżąca i perspektywiczna polityka gospodarcza państwa, zasady kształtowania stosunków własnościowych i przekształcenia własnościowe, restrukturyzacja gospodarki, rozwój i wspieranie innowacyjnej gospodarki, wpływ nowych technologii i zmian technologicznych na szanse rozwojowe Polski, sprawy Skarbu Państwa, działalność przedsiębiorstw państwowych, działania antymonopolistyczne, górnictwo i energetyka, turystyka, stosunki gospodarcze z zagranicą; 

3) Komisja Infrastruktury, której przedmiotem działania są: gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, budownictwo, transport, łączność, informatyzacja oraz gospodarka morska; 

4) Komisja Kultury i Środków Przekazu, której przedmiotem działania są: kultura i sztuka, rozwój twórczości, upowszechnianie kultury, ochrona dziedzictwa kulturowego, współpraca kulturalna z zagranicą, organizacja instytucji kulturalnych, polityka informacyjna państwa, etyka mediów;

5) Komisja Nauki, Edukacji i Sportu, której przedmiotem działania są: organizacja i rozwój badań naukowych, system kształcenia i wychowania, system doskonalenia zawodowego nauczycieli i kadry naukowej, sprawy dzieci i młodzieży, poradnictwo zawodowe dla młodzieży oraz przygotowanie absolwentów szkół średnich i wyższych do zatrudnienia, kultura fizyczna i sport, organizacja instytucji naukowych i oświatowych, współpraca naukowa z zagranicą; 

6) Komisja Obrony Narodowej, której przedmiotem działania są: obronność i bezpieczeństwo państwa, przemysł zbrojeniowy, działalność i funkcjonowanie sił zbrojnych; 

7) Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, której przedmiotem działania są: prawa i wolności obywatelskie i ich instytucjonalne gwarancje, sprawy związane z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości i bezpieczeństwa publicznego, przestrzeganie prawa, przestrzeganie praw człowieka, instytucje społeczeństwa obywatelskiego i organizacje pozarządowe, rozpatrywanie petycji kierowanych do Senatu i jego organów;

8) Komisja Regulaminowa, Etyki i Spraw Senatorskich, której przedmiotem działania są: rozpatrywanie wniosków dotyczących immunitetu parlamentarnego, czynności związane z wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej senatora przed Trybunałem Stanu, warunki wykonywania mandatu senatorskiego, wygaśnięcie mandatu, rozpatrywanie zarzutów niewykonywania przez senatora obowiązków senatorskich oraz zachowania nieodpowiadającego godności senatora oraz inne sprawy z zakresu etyki senatorskiej, analizowanie oświadczeń senatorów o stanie majątkowym i przedstawianie wyników analizy Prezydium Senatu, działalność biur senatorskich, wyrażanie opinii w sprawach określonych w regulaminie Senatu – dotyczących w szczególności wykładni i stosowania regulaminu, dokonywanie analiz skarg i wniosków kierowanych do Senatu i jego organów oraz rozpatrywanie spraw wynikających z funkcjonowania Kancelarii Senatu; 

9) Komisja Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej, której przedmiotem działania są: prawna ochrona rodziny oraz problemy ekonomiczne, mieszkaniowe i wychowawczokulturowe rodziny, polityka socjalna państwa, polityka w zakresie demografii, polityka państwa dotycząca osób starszych, prawo pracy, polityka zatrudnienia i walka z bezrobociem, system ubezpieczeń społecznych, ochrona pracowników, w tym bezpieczeństwo i higiena pracy, problemy osób niepełnosprawnych; 

10) Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi, której przedmiotem działania są: produkcja rolnicza, przetwórstwo artykułów rolnych, rynek rolny, restrukturyzacja oraz modernizacja rolnictwa i jego otoczenia, wielofunkcyjny rozwój wsi, infrastruktura terenów wiejskich, problemy finansowe rolnictwa oraz przemysłu przetwórczego i przemysłu pracującego na rzecz rolnictwa, handel zagraniczny artykułami rolnymi i żywnościowymi, kształtowanie własności rolniczej, problemy socjalne ludności rolniczej, funkcjonowanie organizacji i instytucji rolniczych, kreowanie rynku nowych produktów i usług rolnictwa;

11) Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, której przedmiotem działania są: organizacja i funkcjonowanie struktur samorządu terytorialnego, rozwój regionalny, finanse samorządu terytorialnego, gospodarka mieniem komunalnym, funkcjonowanie organów administracji państwowej, stosunki państwa z kościołami i związkami wyznaniowymi, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości narodowych, etnicznych i językowych oraz ochrona ich praw; 

12)Komisja Spraw Emigracji i Łączności z Polakami za Granicą, której przedmiotem działania są: opieka nad Polonią i Polakami za granicą, migracja obywateli polskich, w szczególności do państw członkowskich Unii Europejskiej, więzi z krajem Polaków i osób polskiego pochodzenia zamieszkałych za granicą i ich sytuacja prawna, inicjowanie i koordynacja współpracy środowisk polonijnych, ochrona dziedzictwa polskiej kultury i historii za granicą; 

13) Komisja Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej, której przedmiotem działania są: polityka zagraniczna państwa, kontakty międzyparlamentarne i międzynarodowe stosunki gospodarcze, funkcjonowanie Unii Europejskiej oraz członkostwo w niej Rzeczypospolitej Polskiej, opiniowanie dokumentów przedkładanych Marszałkowi Senatu w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, rozpatrywanie inicjatyw uchwałodawczych Senatu w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, zajmowanie stanowisk i wyrażanie opinii na temat projektów umów międzynarodowych, których stroną mają być Unia Europejska, Europejska Wspólnota Energii Atomowej lub ich państwa członkowskie, oraz planów pracy Rady Unii Europejskiej, rocznych planów legislacyjnych Komisji Europejskiej, rozpatrywanie informacji i innych dokumentów przedkładanych przez Radę Ministrów oraz organy Unii Europejskiej; 

14)Komisja Środowiska, której przedmiotem działania są ochrona i kształtowanie środowiska, ochrona zasobów naturalnych, gospodarka wodna, geologia, leśnictwo i gospodarka leśna, łowiectwo, edukacja ekologiczna, gospodarka finansowa państwa w zakresie ochrony środowiska, atomistyka i ochrona radiologiczna, współpraca z zagranicą w zakresie ekologii; 

15) Komisja Ustawodawcza, której przedmiotem działania są: ogólna problematyka legislacyjna i spójności prawa, rozpatrywanie zmian Konstytucji, regulacji kodeksowych, inicjatyw ustawodawczych i uchwałodawczych Senatu, analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i podejmowanie działań ustawodawczych, mających na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego; 

16) Komisja Zdrowia, której przedmiotem działania są: promocja zdrowia, profilaktyka, system organizacji ochrony zdrowia, bezpieczeństwo zdrowotne i współpraca z zagranicą w zakresie zdrowia.

Komisje senackie organizują liczne seminaria, spotkania i konferencje poświęcone problematyce związanej z przedmiotem ich działalności. Efektem tych spotkań mogą być projekty uregulowań prawnych; komisje senackie, jak już wskazano, mogą przygotowywać własne projekty ustaw. Nad projektami pracują następnie odpowiednie komisje senackie, w zależności od problematyki związanej z przedmiotem ich działania, i Komisja Ustawodawcza. Ostateczną decyzję w sprawie skierowania danego projektu do Sejmu podejmuje Senat. W sprawach, które komisje uznają za ważne, zajmują stanowisko i kierują je do odpowiednich organów czy instytucji.

Przykład W X kadencji Senatu Komisja Ustawodawcza wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy o restrukturyzacji zadłużenia podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne (druk nr 605). Projekt ustawy przywracał regulację pozwalającą na zabezpieczenie kredytu rolnika możliwością zaspokojenia się przez wierzyciela ze składników majątkowych dłużnika. Ponadto projekt usuwał warunek związany z zabezpieczeniem na pierwszym miejscu roszczeń Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa hipoteką przy gwarancji spłaty kredytu restrukturyzacyjnego. Prace nad tym projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej, Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisji Budżetu i Finansów Publicznych oraz Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Projekt zakończył się przekazaniem uchwały w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy o restrukturyzacji zadłużenia podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne154.

Przykład W X kadencji Senatu Komisja Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecz- nej wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe (druk nr 679). Projekt ustawy miał na celu wprowadzenie zmiany w systemie zwrotu kosztów dowozu dzieci, młodzieży i uczniów z niepełnosprawnościami do przedszkoli, szkół i innych placówek oświaty. Efektem projektowa- nej ustawy miało być urealnienie kwoty zwracanej przez jednostkę samorządu terytorialnego rodzicom w związku z ponoszonymi przez nich kosztami. Prace nad tym projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Usta- wodawczej, Komisji Nauki, Edukacji i Sportu oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Projekt zakończył się uchwałą w sprawie wniesienia inicjatywy usta- wodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie usta- wy – Prawo oświatowe155.

Komisje senackie mogą podjąć inicjatywę ustawodawczą również wspólnie.

Przykład W X kadencji Senatu Komisja Ustawodawcza oraz Komisja Budżetu i Finansów Publicznych wniosły o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy (druk nr 824). Projekt zakładał objęcie finansowaniem ze środków Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej również pomocy (zwłaszcza pomocy medycznej, psychologicznej, rehabilitacyjnej, prawnej oraz materialnej) osobom poszkodowanym w wyniku działalności podmiotów rynku finansowego podlegających nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Prace nad projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej, Komisji Budżetu i Finansów Publicznych, Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji. Projekt zakończył się uchwałą w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw156.

Wnioskodawcą inicjatywy ustawodawczej Senatu może być co najmniej 10 senatorów. Regulamin Senatu nie daje możliwości, aby jeden senator mógł wystąpić z taką inicjatywą, ale może on być autorem czy źródłem informacji o potrzebie zmian w prawie.

Jednym z obowiązków senatora jest przyjmowanie opinii, postulatów, wniosków wyborców oraz organizacji wyborców. W tym celu można się zgłosić do biura senatorskiego prowadzonego przez senatora. Senator zaś, wykonując mandat, może zwrócić się do komisji senackiej o rozpatrzenie określonej sprawy oraz uczestniczyć w podejmowaniu inicjatyw ustawodawczych i uchwałodawczych Senatu.

Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora 

Art. 15. 1. W wykonywaniu obowiązków senatorskich senator w szczególności ma prawo: 

[...] 

4) zwracać się do komisji senackiej o rozpatrzenie określonej sprawy; 

5) uczestniczyć w podejmowaniu inicjatyw ustawodawczych i uchwałodawczych Senatu; 

Art.21. Posłowie i senatorowie przyjmują opinie, postulaty, wnioski wyborców oraz ich organizacji i biorą je pod uwagę w swej działalności parlamentarnej. 

Art. 23. 1. Posłowie i senatorowie tworzą biura poselskie, senatorskie lub poselskosenatorskie w celu obsługi swojej działalności w terenie.

2. Poseł i senator mogą realizować swoją działalność terenową w wybranym okręgu lub okręgach wyborczych.

Przykład W X kadencji Senatu grupa senatorów skorzystała z uprawnienia do podjęcia inicjatywy ustawodawczej i wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk nr 12). Projekt ustawy miał na celu przywrócenie większej podstawy obliczenia emerytury ubezpieczonym, którzy pobrali wcześniejszą emeryturę bez obiektywnej wiedzy, że kwoty wcześniej pobranej emerytury pomniejszą emeryturę powszechną. Projekt dotyczył głównie kobiet urodzonych w 1953 r., które przeszły na wcześniejszą emeryturę do końca 2008 r. Prace nad tym projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej i Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej. Do projektu ustawy były przekazane opinie instytucji i organizacji oraz szereg uwag w toku konsultacji społecznych. Projekt zakończył się uchwałą w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych160.

Przykład W X kadencji Senatu grupa senatorów skorzystała z uprawnienia do podjęcia inicjatywy ustawodawczej i wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (druk 247). Celem nowelizacji było doprecyzowanie przepisów określających zakres zwolnienia od podatku od nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w części dotyczącej zwolnienia od podatku od gruntów kolejowych. Prace nad tym projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej, Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej i Komisji Infrastruktury. Do projektu ustawy były przekazane opinie instytucji i organizacji. Projekt zakończył się uchwałą w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych161 .

Przykład W X kadencji Senatu grupa senatorów skorzystała z uprawnienia do podjęcia inicjatywy ustawodawczej i wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o sołtysach i radach sołeckich oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 944). Istotą wnoszonego projektu ustawy było wzmocnienie pozycji sołtysa i rady sołeckiej. Prace nad tym projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej, Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Do projektu ustawy były przekazane opinie instytucji i organizacji. Projekt zakończył się uchwałą w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Istotą przekazanego projektu było wzmocnienie samodzielności jednostek pomocniczych gmin (sołectw, dzielnic, osiedli) i urealnienie ich praw do zarządzania mieniem komunalnym i korzystania z niego oraz do rozporządzania dochodami z tego źródła, a ponadto – uhonorowanie wysiłku sołtysów wkładanego w pełnienie ich funkcji, które nie jest wynagradzane w inny sposób162.

Zakres materii, która może być przedmiotem inicjatywy ustawodawczej 

Warunki formalne dotyczące inicjatywy ustawodawczej Senatu Nie jest wystarczającym sam wniosek, ogólny postulat wskazujący na celowość uregulowania pewnego zagadnienia. Oprócz wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej należy również przedstawić projekt ustawy wraz z uzasadnieniem.

Wymogi dotyczące projektu ustawy oraz uzasadnienia projektu zostały opisane w rozdziale pierwszym.

Senat ma instrumenty pozwalające uczestniczyć w różnych formach konsultacji. Dużą aktywność w tym zakresie można dostrzec w działalności komisji senackich. Jednym z instrumentów jest debata publiczna. Komisje senackie organizują liczne seminaria, spotkania i konferencje poświęcone problematyce związanej z przedmiotem ich działalności. Dyskusje w trakcie obrad komisji i obecność podczas posiedzeń osób zainteresowanych tematem mogą wpłynąć korzystnie na tworzenie prawa.

Zasady konsultacji na poziomie Senatu są uregulowane w Regulaminie Senatu. Uprawnienie do zwrócenia się do właściwych instytucji lub organizacji przyznano przewodniczącemu Komisji Ustawodawczej. Konsultacje przeprowadza się za pośrednictwem senackiej strony internetowej www.senat.gov.pl po wyznaczeniu terminu pozwalającego na uwzględnienie uwag w trakcie pierwszego czytania. Przypadek ten dotyczy sytuacji, w której Senat jako izba korzysta ze swojego konstytucyjnego prawa inicjatywy ustawodawczej. Gdy ustawa zostanie uchwalona przez Sejm i znajdzie się w Senacie, nie są prowadzone konsultacje społeczne. W tym obszarze Senat może korzystać z konsultacji prowadzonych na rządowym i sejmowym etapie procesu legislacyjnego. Partnerzy społeczni mogą jednak skierować pisma zawierające ich stanowiska, uwagi czy propozycje poprawek do Marszałka Senatu, przewodniczących właściwych komisji czy nawet wszystkich senatorów. 

Regulamin Senatu 

Art. 79a. 1. Przewodniczący Komisji Ustawodawczej zwraca się o przedstawienie opinii o projekcie ustawy do właściwych instytucji lub organizacji, jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów ustawy lub prawa Unii Europejskiej. 

2. Projekt ustawy poddaje się konsultacjom społecznym z wykorzystaniem senackiej strony internetowej. 

3. Przewodniczący Komisji Ustawodawczej wyznacza termin przedstawienia opinii, o których mowa w ust. 1, oraz uwag w ramach konsultacji społecznych, umożliwiający ich uwzględnienie w trakcie pierwszego czytania projektu ustawy.

Przewodniczący Komisji Ustawodawczej wyznacza termin przedstawienia opinii oraz uwag w ramach konsultacji społecznych, umożliwiający ich uwzględnienie w trakcie pierwszego czytania projektu ustawy.

Projekt ustawy poddaje się konsultacjom społecznym z wykorzystaniem senackiej strony internetowej. Projekty ustaw, w tym te, które podlegają konsultacjom, są zamieszczane na stronie senackiej www.senat.gov.pl w części „Prace” i w części „Konsultacje i wysłuchania” w zakładce „Konsultacje społeczne”. Zamieszczane są również opinie instytucji i organizacji oraz innych podmiotów zgłoszone w toku konsultacji społecznych.

RYS. 14. KONSULTACJE W SENACIE.

Jedną z metod prowadzenia konsultacji w toku procesu legislacyjnego jest wysłuchanie publiczne. Na etapie pierwszego czytania komisje senackie mogą podjąć uchwałę o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego dotyczącego projektu ustawy, wskazując w szczególności dzień i godzinę jego przeprowadzenia.

Wykonując obowiązki senatora, senator ma prawo zgłaszać wnioski w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Senatu, w tym również wnioski o podjęcie uchwały o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego. W tym celu można zgłosić się do biura senackiego prowadzonego przez senatora.

Uchwałę komisji senackiej o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego i informację dotyczącą miejsca jego przeprowadzenia ogłasza się na senackiej stronie internetowej co najmniej na 21 dni przed dniem wysłuchania publicznego.

Projekty ustaw, które podlegają konsultacjom, są również zamieszczane na stronie www.senat.gov.pl > Prace > Konsultacje i wysłuchania > Konsultacje społeczne.

Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym ma każdy, kto zgłosił komisjom taką wolę co najmniej na 7 dni przed dniem wysłuchania publicznego, w formie pisemnej albo na adres poczty elektronicznej ogłoszony na senackiej stronie internetowej. Regulamin Senatu wskazuje, co powinno zawierać takie zgłoszenie.

Regulamin Senatu 

Art. 80a. 2. Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym ma każdy, kto zgłosił komisjom taką wolę co najmniej na 7 dni przed dniem wysłuchania publicznego, w formie pisemnej albo na adres poczty elektronicznej ogłoszony na senackiej stronie internetowej, wskazując: 

1) imię (imiona) i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres – w odniesieniu do osób fizycznych; 

2) nazwę, siedzibę i adres, a także imię (imiona) i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres osoby reprezentującej na wysłuchaniu publicznym – w odniesieniu do osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej; 

3) interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza chronić, lub rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie zabiegać.

Osoby zainteresowane wzięciem udziału w posiedzeniu komisji senackich, na którym odbywa się wysłuchanie publiczne, zgłaszają komisjom taką wolę na co najmniej 7 dni przed dniem wysłuchania publicznego. Lista imienna osób biorących udział w wysłuchaniu publicznym jest przekazywana do Straży Marszałkowskiej.

W sali, w której odbywa się posiedzenie komisji senackiej, osoby biorące udział w wysłuchaniu publicznym, lobbyści i publiczność zajmują miejsca wskazane przez pracowników Kancelarii Senatu obsługujących posiedzenie komisji.

Jeżeli liczba zgłoszeń przekracza liczbę dostępnych miejsc w sali posiedzeń, przewodniczący komisji ograniczają liczbę osób biorących udział w wysłuchaniu publicznym na podstawie obiektywnego kryterium zastosowanego w jednakowy sposób wobec wszystkich zainteresowanych. Informację o zastosowanym kryterium i osobach dopuszczonych do udziału w wysłuchaniu publicznym ogłasza się na senackiej stronie internetowej www.senat.gov.pl co najmniej na 3 dni przed dniem wysłuchania publicznego.

Wysłuchanie publiczne odbywa się na wspólnym posiedzeniu komisji. Porządek obrad tego posiedzenia nie może obejmować innych spraw. Przewodniczący komisji decydują o kolejności i czasie wystąpień osób, które biorą udział w wysłuchaniu publicznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach przewodniczący wspólnego posiedzenia może odroczyć posiedzenie, na którym odbywa się wysłuchanie publiczne, postanawiając o dniu, godzinie i miejscu wznowienia posiedzenia.

Komisje ustosunkowują się do uwag zgłoszonych w trakcie wysłuchania publicznego, przedstawiają wynikające z nich wnioski i wskazują w razie potrzeby przyczyny nieuwzględnienia uwag. Informację w tej sprawie ogłasza się na senackiej stronie internetowej www.senat.gov.pl w ciągu 30 dni od dnia zakończenia wysłuchania publicznego.

W razie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności projektu lub zgłoszonych do niego poprawek z prawem Unii Europejskiej jego wnioskodawca lub komisje senackie, do których został skierowany projekt ustawy, żądają przedstawienia informacji w tym zakresie, w terminie przez siebie wyznaczonym, od ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Przewodniczący Komisji Ustawodawczej zwraca się o przedstawienie opinii o projekcie ustawy do właściwych instytucji lub organizacji, jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów ustawy lub prawa Unii Europejskiej.

Jednym ze sposobów wpływu na kształt aktów prawnych może być wykazanie przez podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową zainteresowania pracami nad projektem ustawy. Działalność lobbingowa może być prowadzona w interesie osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa

Art. 2. 1. W rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa.
2. W rozumieniu ustawy zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa

Art. 14. 1. Podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać tę działalność także w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej.
2. Kierownik urzędu, o którym mowa w ust. 1, zapewnia podmiotom wykonującym zawodową działalność lobbingową wpisanym do rejestru dostęp do kierowanego przez siebie urzędu w celu umożliwienia właściwego reprezentowania interesów podmiotów, na rzecz których jest wykonywana ta działalność.

Zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej na terenie Senatu określa Regulamin Senatu. Podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową mogą uczestniczyć w posiedzeniach komisji; mają prawo przedstawiać rozstrzygnięcia na zasadach określonych przez przewodniczącego komisji.

Regulamin Senatu

Art. 37b. Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana na terenie Senatu.
Art. 60. 2a. W posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane są ustawy lub projekty ustaw, mogą uczestniczyć podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. Podmioty te mają prawo, na zasadach określonych przez przewodniczącego komisji, przedstawiać oczekiwany przez nie sposób rozstrzygnięcia.

Kolejnym instrumentem, który może zostać wykorzystany do żądania zmiany przepisów prawa, jest petycja. Do zadań Senatu należy również rozpatrywanie petycji, z którymi mogą występować obywatele, korzystając z prawa przysługującego im na mocy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Konstytucja 

Art. 63. Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.

W Senacie kwestia korzystania przez obywateli z prawa do petycji została uregulowana w Regulaminie Senatu w dziale Xa „Rozpatrywanie petycji”. Rozszerzono przy tym kompetencje senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności o zagadnienia dotyczące petycji. W Regulaminie Senatu zaś został określony tryb pracy Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji w sprawach petycyjnych

Marszałek Senatu kieruje petycję niezwłocznie po otrzymaniu do Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji. Przewodniczący Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji kieruje petycję do rozpatrzenia na posiedzeniu Komisji albo przekazuje ją właściwemu organowi władzy publicznej, jeżeli uzna, że jej przedmiot nie mieści się w zakresie kompetencji Senatu. O przekazaniu petycji Przewodniczący informuje Marszałka Senatu i członków Komisji. Na żądanie członka Komisji petycja, którą Przewodniczący przekazał właściwemu organowi władzy publicznej, jest rozpatrywana na posiedzeniu Komisji. Przewodniczący Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji zawiadamia przewodniczących właściwych komisji senackich o terminie posiedzenia w sprawie rozpatrzenia petycji.

Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji może również zwrócić się do innej komisji o wyrażenie opinii o rozpatrywanej petycji.

Po rozpatrzeniu petycji Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji: 

1) składa Marszałkowi Senatu wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej (uchwałodawczej) wraz z projektem ustawy (uchwały) lub 

2) upoważnia jednego z członków Komisji do złożenia określonego wniosku o charakterze legislacyjnym w czasie dyskusji nad danym punktem porządku obrad Senatu, lub 

3) przedstawia Marszałkowi Senatu opinię w sprawie celowości skorzystania przez Senat lub jego organ z uprawnień określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawie lub Regulaminie Senatu.

RYS. 15. PRACE PRAC NAD PETYCJĄ.

Po rozpatrzeniu petycji Komisja może także nie podjąć powyższych działań, o czym informuje Marszałka Senatu, wskazując przyczyny. Przewodniczący Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji zawiadamia wnoszącego petycję o jej przekazaniu właściwemu organowi władzy publicznej, o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań.

Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji składa corocznie Senatowi sprawozdanie z rozpatrzonych petycji.

Petycje nierozpatrzone przed upływem kadencji Senatu podlegają rozpatrzeniu przez Komisję Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Senatu następnej kadencji. Komisja decyduje także o ponownym złożeniu wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub (uchwałodawczej), jeżeli w ubiegłej kadencji Senatu postępowanie w sprawie tej inicjatywy ustawodawczej (uchwałodawczej) nie zostało zakończone.

Przykład W X kadencji Senatu wpłynęła petycja P9-43/19, której celem było podjęcie działań legislacyjnych w przedmiocie zmiany ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego w zakresie wyłączeń od egzekucji przedmiotów należących do rolnika. Do petycji załączono projekt wraz z uzasadnieniem. Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (druk nr 222). Projekt ustawy był realizacją postulatów zawartych w petycji indywidualnej, wniesionej do Senatu (P9-43/19). Celem projektowanej ustawy było określenie zwierząt oraz przedmiotów należących do rolnika prowadzącego gospodarstwo, które nie podlegają egzekucji, co zostało unormowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie określenia przedmiotów należących do rolnika prowadzącego gospodarstwo, które nie podlegają egzekucji (Dz. U. poz. 1385). Jednocześnie projekt przewidywał uchylenie art. 830 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego. Prace nad projektem ustawy toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej, Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji. Projekt zakończył się uchwałą w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej i przekazaniem do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego166.   166    Proces prac nad projektem ustawy można prześledzić na stronie senackiej senat. gov.pl: > Prace > Proces legislacyjny w Senacie > Inicjatywy ustawodawcze. Dalszy etap legislacyjny znajduje się na stronie sejmowej sejm.gov.pl: > Prace Sejmu X kadencji > Proces legislacyjny > Przebieg procesu legislacyjnego > Druk nr 1225. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego została uchwalona w dniu 2 grudnia 2021 r. i opublikowana w Dz. U. z 2021 r. poz. 2289.

Senat podejmuje postępowanie w sprawie inicjatywy ustawodawczej na wniosek komisji lub co najmniej 10 senatorów. O podjęciu postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej Marszałek Senatu zawiadamia Marszałka Sejmu i Prezesa Rady Ministrów. Marszałek Senatu kieruje projekt ustawy do właściwych komisji senackich związanych z przedmiotem projektu, w tym do Komisji Ustawodawczej. Komisje, do których został skierowany projekt ustawy, obradują nad nim wspólnie. Komisje te mogą zwrócić się do innych komisji o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części. Rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w trzech czytaniach. Regulamin Senatu nie daje na tym etapie możliwości wpływania przez obywateli i organizacje pozarządowe na projekt ustawy. Takim wnioskodawcą może być jednak senator. Wykonując obowiązki senatora, ma on prawo wyrażać swoje stanowisko oraz zgłaszać wnioski w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Senatu, a także uczestniczyć w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Senat lub komisje senackie. Można więc wpłynąć na kształt projektu ustawy poprzez zgłoszenie się do biura prowadzonego przez senatora i przedstawienie mu swojego stanowiska.

Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora 

Art. 15. 1. W wykonywaniu obowiązków senatorskich senator w szczególności ma prawo: 

1) wyrażać swoje stanowisko oraz zgłaszać wnioski w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Senatu i jego organów;

 […] 

6) uczestniczyć w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Senat lub komisje senackie.

Pierwsze czytanie projektu ustawy ma miejsce na posiedzeniach komisji senackich, do których został skierowany projekt ustawy. Udział Komisji Ustawodawczej w pracach nad projektem ustawy jest obligatoryjny. Dlatego czytanie to odbywa się na połączonych posiedzeniach Komisji Ustawodawczej i komisji senackiej, do której został skierowany projekt ustawy. Drugie i trzecie czytanie odbywają się na posiedzeniach Senatu. Wnioskodawca może wycofać wniesiony przez siebie projekt do czasu zakończenia drugiego czytania tego projektu. Wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej złożony przez co najmniej 10 senatorów może być również wycofany, gdy liczba senatorów popierających wniosek jest mniejsza niż 10. Regulamin Senatu nie określa okoliczności wymaganych do wycofania wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej.

Przykład W X kadencji Senatu Komisja Budżetu i Finansów Publicznych wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz ustawy – Prawo celne (druk nr 16). Komisja następnie, jeszcze przed pierwszym czytaniem projektu ustawy, wycofała projekt ustawy, gdyż uznała ją za bezprzedmiotową. Projekt ustawy zawierający identyczne regulacje został zgłoszony na etapie sejmowym i następnie przyjęty przez Sejm. Ustawa w tożsamym brzmieniu do projektu ustawy będącej przedmiotem postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej została przekazana do Senatu z prośbą o zajęcie stanowiska. Komisja Budżetu i Finansów Publicznych wobec tego podjęła uchwałę o wycofaniu inicjatywy ustawodawczej i poinformowała o tym Marszałka Senatu 167.

Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje przedstawienie projektu ustawy przez przedstawiciela wnioskodawcy oraz przeprowadzenie dyskusji i zgłaszanie wniosków. Obecność podczas posiedzeń osób zainteresowanych przedmiotem projektowanej regulacji może okazać się bardzo potrzebna, niekiedy bowiem dodanie jednego wyrazu w proponowanym przepisie ułatwia w praktyce stosowanie przepisów.

Komisje senackie po rozpatrzeniu projektu ustawy przygotowują wspólne sprawozdanie, w którym przedstawiają wniosek o przyjęcie projektu ustawy bez poprawek albo o przyjęcie projektu ustawy z poprawkami w formie tekstu jednolitego projektu, albo wniosek o odrzucenie projektu ustawy, w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące, a w przypadku podjęcia uchwały o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego – w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia skierowania projektu ustawy przez Marszałka Senatu. Marszałek Senatu może zadecydować o skróceniu powyższych terminów w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wynikających z zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego.

RYS. 16. WYNIK PRAC W KOMISJACH SENACKICH.

Drugie czytanie projektu ustawy obejmuje przedstawienie Senatowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy oraz przeprowadzenie dyskusji i zgłaszanie wniosków.

Regulamin Senatu

 Art. 81. 1. Drugie czytanie projektu ustawy obejmuje: 

1) przedstawienie Senatowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy; 

2) przeprowadzenie dyskusji oraz zgłaszanie wniosków. 

2. Przed przystąpieniem do dyskusji senatorowie mogą zgłaszać trwające nie dłużej niż 1 minutę zapytania do sprawozdawcy w związku z przedstawionym sprawozdaniem oraz do upoważnionego przedstawiciela wnioskodawcy, o którym mowa w art. 77 ust. 1. 

3. Drugie czytanie kończy się skierowaniem projektu ustawy do komisji w celu ustosunkowania się do zgłoszonych w toku dyskusji wniosków, z zastrzeżeniem ust. 5. 

4. Senat, kierując projekt ustawy do komisji, może wyznaczyć im również termin przedstawienia dodatkowego sprawozdania. 

5. Jeżeli w trakcie dyskusji nikt nie złoży wniosku przeciwnego do wniosku przedstawionego przez komisje w sprawozdaniu, Senat przystępuje niezwłocznie do trzeciego czytania.

Przed przystąpieniem do dyskusji senatorowie mogą zgłaszać zapytania, trwające nie dłużej niż minutę, do sprawozdawcy w związku z przedstawionym sprawozdaniem oraz do upoważnionego przedstawiciela wnioskodawcy.

Drugie czytanie kończy się skierowaniem projektu ustawy do komisji senackich, które jako właściwe rozpatrywały projekt w pierwszym czytaniu, w celu ustosunkowania się przez nie do wniosków zgłoszonych w toku dyskusji. Jeżeli w trakcie dyskusji nikt nie złoży wniosku przeciwnego do wniosku przedstawionego przez komisje w sprawozdaniu, Senat przystępuje niezwłocznie do trzeciego czytania. Senat, kierując projekt ustawy do komisji senackich w celu ustosunkowania się przez nie do wniosków zgłoszonych w toku dyskusji, może wyznaczyć im również termin przedstawienia dodatkowego sprawozdania.

RYS. 17. PRZEBIEG DRUGIEGO CZYTANIA.

Trzecie czytanie projektu ustawy obejmuje przedstawienie Senatowi dodatkowego sprawozdania komisji, jeżeli projekt był skierowany do komisji po drugim czytaniu oraz po głosowaniu.

Regulamin Senatu 

Art. 82. 1. Trzecie czytanie projektu ustawy obejmuje: 

1) przedstawienie Senatowi dodatkowego sprawozdania komisji, jeżeli projekt był skierowany do komisji po drugim czytaniu; 2) głosowanie. 

2. W dodatkowym sprawozdaniu komisji zamieszcza się zestawienie wszystkich wniosków zgłoszonych w toku dyskusji. Przepisy art. 52 ust. 4-6 stosuje się odpowiednio.

3. Przed przystąpieniem do głosowania senatorowie mogą zgłaszać trwające nie dłużej niż 1 minutę zapytania do sprawozdawców i wnioskodawców w związku z przedstawionym dodatkowym sprawozdaniem. 

4. Wnioskodawca może wycofać swój wniosek zgłoszony w trakcie drugiego czytania; przepis art. 52 ust. 7 stosuje się odpowiednio. 

5. Do głosowania nad uchwałą Senatu w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej przepisy działu V rozdziału 3 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. 

6. Porządek głosowania jest następujący: 

1) głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu; 

2) głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów lub ustępów, według kolejności przepisów projektu; 

3) głosowanie za przyjęciem projektu w całości ze zmianami wynikającymi z przyjętych poprawek.

W dodatkowym sprawozdaniu komisji zamieszcza się zestawienie wszystkich wniosków zgłoszonych w toku dyskusji. Wnioskodawca może wówczas dokonać zmian treści swojego wniosku, jeżeli komisje uznają, że zmiany nie stanowią istotnej modyfikacji treści wniosku. Komisje mogą nadać wnioskowi brzmienie ograniczające jego treść wyłącznie do proponowanej zmiany w przepisie. Jeżeli wnioskodawca jest obecny na posiedzeniu komisji senackich, komisje zapoznają się z jego stanowiskiem. Po przerwie mogą zabrać głos jedynie sprawozdawcy i wnioskodawcy.

Wnioskodawca może wycofać swój wniosek zgłoszony w trakcie drugiego czytania. Do czasu przystąpienia przez Senat do głosowania wnioskodawca może wycofać swój wniosek. Każdy senator może podtrzymać wycofany wniosek, przejmując uprawnienia dotychczasowego wnioskodawcy.

Do głosowania nad uchwałą Senatu w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej stosuje się przepisy działu V rozdziału 3 „Głosowanie” Regulaminu Senatu. Marszałek Senatu oznajmia, że Senat przystępuje do głosowania nad uchwałą Senatu w sprawie wniesienia inicjatywy ustawodawczej.

Głosowanie odbywa się w następującej kolejności: w pierwszej kolejności nad wnioskiem o odrzucenie projektu, później odbywa się głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów lub ustępów według kolejności przepisów projektu, następnie jest głosowanie za przyjęciem projektu w całości ze zmianami wynikającymi z przyjętych poprawek.

RYS. 18. KOLEJNOŚĆ GŁOSOWANIA.

Przykład  W X kadencji Senatu grupa senatorów skorzystała z uprawnienia do zainicjowania inicjatywy ustawodawczej i wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (druk nr 177). Projekt ustawy wprowadzał zmiany w regulacjach dotyczących działania rad pracowników w związku z pandemią wirusa SARS-CoV-2. W tym celu zmniejszał liczbę podpisów wymaganych do zgłoszenia kandydatury, zniesienie wymogu zbierania podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie wyborów rady pracowników czy zmniejszenie frekwencji wymaganej dla stwierdzenia ważności wyborów. Prace nad tym projektem toczyły się w ramach Komisji Ustawodawczej, Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej oraz Komisji Gospodarki Narodowej i Innowacyjności. W związku z wnioskiem zgłoszonym przez senatora o odrzucenie projektu ustawy Senat przystąpił do głosowania i odrzucił projekt ustawy oraz zakończył postępowanie w tej sprawie.

Marszałek Senatu przekazuje Marszałkowi Sejmu uchwałę o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej. O wniesieniu do Sejmu inicjatywy ustawodawczej Marszałek Senatu zawiadamia Prezesa Rady Ministrów. Rada Ministrów może przedstawić swoje stanowisko do projektu ustawy skierowanego do Sejmu

Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 Regulaminu Sejmu warunkiem formalnym wniesienia projektu ustawy jest złożenie jej w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu. Jednocześnie konieczne jest wskazanie przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania wnioskodawcy w pracach nad projektem ustawy.

Przedmiotem inicjatywy ustawodawczej może być zmiana prawa wynikająca z potrzeby wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Działania wykonywane przez Senat w tym zakresie zostały uregulowane w Regulaminie Senatu jako odrębny tryb postępowania. Problematyce wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego został poświęcony odrębny dział w Regulaminie Senatu – dział IXA „Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego”. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego, w których orzeczono niekonstytucyjność określonych przepisów, zazwyczaj prowadzą do usunięcia stanu niekonstytucyjności z systemu prawa. Jednakże zdarza się, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jest wymagana reakcja prawodawcy przez wprowadzenie określonych zmian w prawie. Konieczność podjęcia działania przez prawodawcę może wynikać z sygnalizowania przez Trybunał Konstytucyjny uchybień i luk w prawie, których usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym 

Art. 35. 1. Trybunał sygnalizuje Sejmowi i Senatowi oraz innym organom stanowiącym prawo istnienie uchybień i luk w prawie, których usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej

Marszałek Senatu kieruje do Komisji Ustawodawczej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ustawy lub jej części z Konstytucją, orzeczenie o zgodności ustawy lub jej części, z którego treści wynika potrzeba dokonania zmian w ustawie, a także orzeczenie sygnalizujące uchybienia i luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, zlecając Komisji Ustawodawczej, aby zbadała, czy konieczne jest podjęcie działań ustawodawczych w tym zakresie.

Regulamin Senatu 

Art. 85a. Marszałek Senatu kieruje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: 

1) o niezgodności ustawy lub jej części, 

2) o zgodności ustawy lub jej części, z którego treści wynika potrzeba dokonania zmian w ustawie, 

3) sygnalizujące uchybienia i luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej – do Komisji Ustawodawczej, zlecając jej zbadanie konieczności podjęcia działań ustawodawczych w tym zakresie.

RYS. 19. PRACA NAD ORZECZENIEM TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO.

Kierując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego do Komisji Ustawodawczej, Marszałek Senatu wyznacza jej termin na rozpatrzenie sprawy. Przewodniczący Komisji może wystąpić do Marszałka Senatu o przedłużenie tego terminu.

Przewodniczący Komisji Ustawodawczej zawiadamia przewodniczących właściwych komisji senackich o terminie posiedzenia w sprawie rozpatrzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Po rozpatrzeniu sprawy Komisja: 

1) składa Marszałkowi Senatu wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem ustawy wykonującej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego albo 

2) informuje Marszałka Senatu o przyczynach niezłożenia wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej.

Marszałek Senatu może zwrócić się do właściwych organów państwa z wnioskiem o podjęcie współpracy w celu wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Do postępowania z projektami ustaw wykonujących orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosuje się przepisy działu IX dotyczącego powyżej opisanego postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej Senatu i innych uchwał, z pewnymi odrębnościami, które są uregulowane w dziale IXA o wykonywaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Odrębności dotyczą zakresu poprawek wprowadzanych do projektu ustawy oraz skrócenia terminu do przygotowania sprawozdania przez komisję. Projekt ustawy wykonującej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oraz wnioski o wprowadzenie poprawek do tego projektu mogą obejmować wyłącznie zmiany zmierzające do wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz ich niezbędne konsekwencje. Sprawozdanie zaś jest przygotowywane w terminie nie dłuższym niż 45 dni.

O wniesieniu do Sejmu inicjatywy ustawodawczej wykonującej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Marszałek Senatu zawiadamia także Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Na stronie Senatu www. senat.gov.pl każdy może sprawdzić, jakie są plany posiedzeń Senatu, posiedzeń komisji senackich, jakie petycje zostały złożone, obejrzeć projekty aktów prawnych, opinie i ekspertyzy. Każdy może wejść na posiedzenie Senatu.

Zasady wstępu do sali posiedzeń Senatu i do kuluarów sali posiedzeń Senatu podczas obrad Senatu oraz zasady wstępu do sal, w których odbywają się posiedzenia komisji senackich, zostały określone w zarządzeniu Marszałka Senatu z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich.

Osoby ubiegające się o wstęp do sali, w której odbywa się posiedzenie komisji senackiej, w celu bezpośredniej obserwacji jej obrad (publiczność) zgłaszają się do Kancelarii Senatu na co najmniej 24 godziny przed planowanym wstępem (i nie później niż do godziny 15.30). Wykaz tych osób jest przekazywany do Straży Marszałkowskiej, która na tej podstawie wystawia jednorazowe karty wstępu.

 Informacja w sprawie wstępu do budynków i na tereny będące w zarządzie Kancelarii Senatu jest dostępna telefonicznie lub mailowo:

 tel. 22 694 92 84 

Wstęp jest dozwolony po okazaniu jednorazowej karty wstępu wydanej przez Straż Marszałkowską (w Dziale Przepustek – budynek H) oraz dokumentu tożsamości ze zdjęciem (wyłącznie dowód osobisty lub paszport), potwierdzającego tożsamość posiadacza karty wstępu. Zasady wydawania i kontroli kart wstępu określa zarządzenie Marszałka Sejmu.

Można również skorzystać z prawa do informacji publicznej, które obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, uprawnienia do uzyskania wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych.

Kwestia informowania i uzyskiwania informacji o działalności Senatu została uregulowana w art. 37 Regulaminu Senatu.

Regulamin Senatu 

Art. 37. 1. Uzyskiwanie informacji o działalności Senatu i jego organów odbywa się zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest realizowane poprzez: 

1) wcześniejsze informowanie opinii publicznej o posiedzeniach Senatu; 

2) wstęp na posiedzenia Senatu i komisji senackich; 

3) udostępnianie druków senackich, protokołów i sprawozdań stenograficznych z posiedzeń Senatu, protokołów i zapisów stenograficznych z posiedzeń komisji senackich, a także innych dokumentów i informacji związanych z działalnością Senatu i jego organów;

4) zapewnienie transmisji z posiedzeń Senatu na senackiej stronie internetowej. 

2. Udostępnianie dokumentów i innych informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 3, odbywa się poprzez zamieszczenie ich na senackiej stronie internetowej. Informacje niezamieszczone na stronie internetowej udostępniane są na wniosek. 

3. Dokumenty i inne informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogą być również udostępniane poprzez wyłożenie, wywieszenie lub zainstalowanie urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z nimi w miejscach ogólnie dostępnych. 

4. Decyzje w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej wydaje Szef Kancelarii Senatu.

W VI kadencji Senatu (2005-2007) w ciągu 2 lat Senat pracował nad 39 inicjatywami ustawodawczymi, 19 wniósł do Sejmu, 3 z nich zostały zaakceptowane.

Jednym z projektów, który stał się obowiązującym prawem, była nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, umożliwiająca sejmikom wojewódzkim dotowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i budowlanych przy odnowie zabytków. W wyniku uzgodnień między Marszałkiem Senatu i Prezesem Trybunału Konstytucyjnego Senat przygotował 7 projektów ustaw realizujących wyroki Trybunału Konstytucyjnego. W życie weszła tylko nowelizacja prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym, rozszerzająca katalog przyczyn wyłączenia sędziego z postępowania.

Senat VII kadencji (2007-2011) wniósł do sejmu 124 projekty ustaw, 78 z nich uchwalono, 1 odrzucono.

W tej kadencji Senatowi udało się z sukcesem zakończyć prace nad uregulowaniem kwestii związanych z obywatelstwem polskim. W ustawie o obywatelstwie polskim określono zasady, tryb i warunki nabywania i utraty obywatelstwa polskiego. Wprowadzono m.in. zasadę dopuszczalności wielości obywatelstw przy utrzymaniu bezwzględnego priorytetu obywatelstwa polskiego, umożliwiono uzyskanie obywatelstwa polskiego także poprzez jego przywrócenie. W ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa uregulowano kwestie związane z kompetencjami, trybem działania i postępowania przed Krajowym Rejestrem Sądowym. Nowelizacja zaś ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka rozszerzyła jego uprawnienia o możliwość udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym i występowania do Sądu Najwyższego o wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości lub wywołujących rozbieżności, a także wnoszenia kasacji albo skargi kasacyjnej. Z kolei nowelizacja ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów odformalizowała postępowanie cywilne, administracyjne, sądowo-administracyjne i podatkowe poprzez racjonalizację obowiązku dołączania do akt sprawy oryginałów lub odpisów notarialnych dokumentów.

Spośród ustaw uchwalonych na podstawie inicjatyw senackich 56 ustaw realizowało orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Dzięki ustawom dostosowującym przepisy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego m.in. przyznano świadczenie pieniężne osobom wywiezionym do pracy przymusowej także w granicach przedwojennego państwa polskiego co najmniej na 6 miesięcy, umożliwiono finansowanie z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych zagranicznych form wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej i sportowo-rekreacyjnej, wydłużono z 14 do 30 dni termin wyprzedzenia, z jakim spółdzielnia musi powiadamiać lokatorów o zmianie wysokości opłat.

Senat umożliwił także obywatelom bezpośredni udział w procesie sprawowania władzy poprzez składanie petycji, tzn. wniosków dotyczących spraw związanych z życiem publicznym. Na ich podstawie wniósł do Sejmu 3 projekty ustaw, które nie zostały rozpatrzone do końca kadencji. Miały one na celu m.in. zaliczenie do okresów składkowych niewykonywanie pracy po 31 grudnia 1956 r., a przed 4 czerwca 1989 r. na skutek stosowania represji politycznych, przywrócenie odznaczeń i orderów nadawanych do 8 maja 1999 r.

W VIII kadencji (2011-2015) Senat przygotował 103 projekty ustaw, w tym 62 projekty wykonujące wyroki Trybunału Konstytucyjnego i 11 projektów realizujących postulaty zawarte w petycjach skierowanych do Marszałka Senatu. Sejm na podstawie tych projektów uchwalił 74 ustawy.

Dzięki ustawom dostosowującym przepisy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uchwalonym z inicjatywy Senatu, nauczycielom przedszkoli przyznano uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego, wyeliminowano podwójne karanie osób, które nie opłaciły składek ZUS lub opłaciły je w zaniżonej wysokości.

Na podstawie projektów realizujących postulaty petycyjne uchwalono 5 ustaw. Jedna z ustaw przyznała prawo do bezpłatnych leków tzw. żołnierzom górnikom. Druga zaś prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia od Skarbu Państwa osobom pełniącym służbę wojskową od 1 listopada 1982 r. do 28 lutego 1983 r., do której odbycia zostały powołane za działalność na rzecz niepodległego państwa polskiego. W kolejnej ustawie za okresy składkowe uznano pozostawanie bez pracy przed 4 czerwca 1989 r. z powodu represji politycznych.

W 2014 r. Senat nawiązał współpracę z Rzecznikiem Praw Obywatelskich i Najwyższą Izbą Kontroli. Na podstawie problemów wskazanych przez te organy przygotował i wniósł do Sejmu 4 projekty ustaw, z których 3 zostały przyjęte. Jedna z uchwalonych ustaw spenalizowała przemoc pośrednią, stosowaną np. przez właścicieli kamienic w celu zmuszenia lokatorów do opuszczenia mieszkań. Z inicjatywy Senatu uchwalono ponadto tzw. małą ustawę reprywatyzacyjną, określono zasady składania i rozpatrywania petycji, przyznano świadczenie specjalne i pomoc pieniężną dla działaczy opozycji antykomunistycznej i osób represjonowanych z powodów politycznych od 1 stycznia 1957 r. do 4 czerwca 1989 r., znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej, uregulowano kwestie związane z tzw. rachunkami uśpionymi, ułatwiając spadkobiercom dostęp do rachunków bankowych osób zmarłych. Senat IX kadencji (2015-2019) wniósł do Sejmu 55 projektów ustaw, w tym 27 wykonujących orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, 9 inicjatyw realizowało postulaty zawarte w petycjach skierowanych do Marszałka senatu, 4 inicjatywy realizowały postulaty Rzecznika Praw Obywatelskich i 1 wniosek pokontrolny Najwyższej Izby Kontroli. Spośród tych inicjatyw 34 stały się obowiązującym prawem.

Dzięki Senatowi m.in. ustanowiono Krzyż Zachodni – odznaczenie dla cudzoziemców, którzy w latach 1939-1989 pomagali Polakom podczas represji i prześladowań. Działacze opozycji antykomunistycznej i represjonowani z powodów politycznych uzyskali większe świadczenia. Dzieciom matek pozbawionych wolności na podstawie orzeczeń uznanych za nieważne, dzieciom urodzonym w więzieniach lub dzieciom, których matka przebywała w więzieniu w okresie ciąży, przyznano uprawnienia do odszkodowania lub zadośćuczynienia od Skarbu Państwa. Na podstawie jednej z ustaw z przestrzeni publicznej są usuwane nazwy i budowle gloryfikujące ustrój totalitarny. Osobom małoletnim umożliwiono udział w posiedzeniach jawnych sądu zarówno podczas postępowań cywilnych, jak i sądowo-administracyjnych. Zwiększono też czas nadawania programów telewizyjnych z udogodnieniami dla niepełnosprawnych. Określono ponadto zasady postępowania z żywnością i obowiązki jej sprzedawców w celu przeciwdziałania marnowaniu żywności.

Podsumowanie 

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest jednym z organów władzy wykonawczej, którym na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Wniesienie projektu ustawy przez Prezydenta należy do jego wyłącznej prerogatywy, co oznacza, że dla ważności tej decyzji nie jest wymagany podpis Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnata). Co więcej, z inicjatywy ustawodawczej mogą korzystać Marszałek Sejmu i Marszałek Senatu, w przypadku gdy wykonują obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 131 Konstytucji.

Konstytucja

 Art. 131. 1. Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe. 2. Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. 3. Przepis ust. 2 nie dotyczy: […] 4) inicjatywy ustawodawczej, […].

Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej 

Organem pomocniczym Prezydenta jest, zgodnie z art. 143 Konstytucji, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej. Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej zapewnia obsługę merytoryczną, organizacyjną, prawną i techniczną, a zatem stanowi wsparcie administracyjno-organizacyjne Prezydenta. Pracownicy Kancelarii realizują zadania wynikające z kompetencji Prezydenta określonych w Konstytucji oraz ustawach, w tym przygotowują projekty aktów prawnych. Jednakże ostateczna decyzja co do kształtu projektu zawsze należy do organu wnioskującego, czyli do Prezydenta. 

Fora eksperckie 

Przy Prezydencie funkcjonują fora złożone z ekspertów, zajmujące się doradzaniem w sprawach istotnych społecznie i gospodarczo. Stanowić mogą ważny element w prowadzeniu debaty ze stroną społeczną oraz mogą tworzyć istotną ścieżkę wpływu – bezpośredniego (przez członkostwo w takim gremium) lub pośredniego (możliwość kierowania własnych wniosków do danego gremium) – na inicjatywy podejmowane przez Prezydenta. 

Narodowa Rada Rozwoju – kadencja 2015-2023 

W trakcie kadencji w latach 2015-2023 przy Prezydencie funkcjonuje Narodowa Rada Rozwoju jako forum debaty o charakterze konsultacyjno-doradczym. W ramach Narodowej Rady Rozwoju, która ma na celu stworzenie płaszczyzny do debaty w różnych kwestiach istotnych dla rozwoju państwa, działają rady, które zrzeszają ekspertów, teoretyków i praktyków, reprezentujących różne środowiska i specjalizacje. Prace rad obejmują w szczególności przygotowywanie opinii i ekspertyz dla Prezydenta, przegląd i analizę rozwiązań prawnych, a także opracowywanie założeń i projektów inicjatyw legislacyjnych oraz wspieranie działań Prezydenta związanych z realizacją podejmowanych inicjatyw w zakresie m.in.

• polityki społecznej i spraw społecznych,
• ochrony zdrowia i polityki prozdrowotnej,
• rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich,
• polityki prorodzinnej, polityk edukacyjnych i kształceniowych,
• środowiska, energii i zasobów naturalnych,
• samorządu terytorialnego,
• szkolnictwa wyższego, nauki i innowacji,
• spraw młodych.

W ramach Narodowej Rady Rozwoju działają:

• Rada do spraw Bezpieczeństwa i Obronności,
• Rada do spraw Młodzieży,
• Rada do spraw Ochrony Zdrowia,
• Rada do spraw Rolnictwa i Obszarów Wiejskich,
• Rada do spraw Samorządu Terytorialnego,
• Rada do spraw Społecznych,
• Rada do spraw Środowiska, Energii i Zasobów Naturalnych,
• Rada do spraw Rodziny, Edukacji i Wychowania,
• Rada do spraw Szkolnictwa Wyższego, Nauki i Innowacji.

Forum Debaty Publicznej – kadencja 2011-2015

W trakcie kadencji Prezydenta w latach 2011-2015 działało Forum Debaty Publicznej jako przestrzeń do wymiany poglądów ze stroną społeczną. Działało w obszarach:

• twórczość, dziedzictwo kulturowe i przyrodnicze bogactwem Polski,
• gospodarka konkurencyjnej Polski
• sprawne i służebne państwo
• solidarne społeczeństwo, bezpieczna rodzina
• społeczeństwo obywatelskie – kapitał społeczny
• samorząd terytorialny dla Polski
• potencjał obszarów wiejskich szansą rozwoju

• Jak zapewnić godziwe dochody na starość – rola dobrowolnych oszczędności emerytalnych.
• Przedsiębiorczość na obszarach wiejskich. Szanse, wyzwania, koncepcja rozwoju”
• Aktywność obywatelska – wybory i nie tylko.

Narodowa Rada Rozwoju – kadencja 2005-2010

W trakcie kadencji 2005-2010 przy Prezydencie została powołana w 2009 roku Narodowa Rada Rozwoju. W jej skład wchodzili przedstawiciele różnych środowisk akademickich – naukowcy reprezentujący takie dziedziny, jak: makroekonomia i finanse, prawo, socjologia i polityka społeczna, gospodarka przestrzenna, integracja europejska, energetyka, a także szefowie głównych związków zawodowych oraz organizacji pracodawców, jak również reprezentanci wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. 

Doradcy

W Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej działają także doradcy etatowi i doradcy społeczni. Wśród tych osób są również osoby obecnie lub w przeszłości działające w fundacjach i stowarzyszeniach o różnym charakterze. Ich praca i zaangażowanie na różnych polach jest uwidoczniona na stronie Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej. W szczególności doradcy etatowi są zaangażowani w prace gremiów doradczych (obecnie rad działających w Narodowej Radzie Rozwoju).

Zgodnie z Konstytucją Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. 

Konstytucja 

Art. 126. 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. 2. Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. 3. Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.

Konstytucja akcentuje uprawnienia Prezydenta:

• w zakresie polityki zagranicznej państwa
• jako zwierzchnika Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
•  

Konstytucja 

Art. 133. 1. Prezydent Rzeczypospolitej jako reprezentant państwa w stosunkach zewnętrznych: 1) ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat, 2) mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych, 3) przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych. […]. 3. Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem. 

Art. 134. 1. Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. 2. W czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej. […] 6. Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej, związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa.

Mimo wskazywanych wyżej głosów doktryny co do powściągliwości w zakresie inicjatywy legislacyjnej Prezydenta, normy konstytucyjne nie ograniczają jego działalności prawotwórczej do wymienionych powyżej obszarów. Przyjąć zatem można, że Prezydent ma możliwość objęcia inicjatywą ustawodawczą każdą materię, o ile nie jest zastrzeżona do wyłącznej kompetencji innego organu (np. Sejm i Senat). 

Ograniczenia co do zakresu spraw, które mogą zostać objęte inicjatywą prezydencką, wynikają w pierwszej kolejności z poszczególnych przepisów Konstytucji, wskazujących podmioty uprawnione do regulowania niektórych spraw. Ponadto z przepisów Konstytucji dotyczących uprawnień Rady Ministrów również można domniemywać, że inicjatywa Prezydenta co prawda nie jest wprost ograniczona, ale jest wskazana współpraca z drugim organem wykonawczym. 

Konstytucja wprost zastrzega część materii dla projektów, w których wskazanym w przepisach Konstytucji podmiotom przysługuje inicjatywa ustawodawcza:

art. 25 Konstytucji dotyczący kształtowania stosunków państwa polskiego z Kościołami innymi niż katolicki, działającymi na obszarze RP: o ustawowe uregulowanie może nastąpić tu dopiero po zawarciu umów przedmiotowych pomiędzy Radą Ministrów a przedstawicielami Kościołów; 

• artykuły określające wyłączną właściwość Sejmu, Senatu i Zgromadzenia Narodowego: 
  • art. 61 ust. 4 – Sejm i Senat określają tryb udzielenia informacji publicznej,
  • art. 112 – Sejm i Senat odpowiednio uchwalają regulaminy określające ich organizację wewnętrzną i porządek prac oraz tryb powoływania i działalności ich organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu lub Senatu, 
  • art. 114 ust. 2 – Zgromadzenie Narodowe uchwala swój regulamin,
  • art. 123 ust. 2 – regulamin Sejmu oraz regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego; 
• art. 221 Konstytucji określający wyłączną właściwość Rady Ministrów w zakresie: 
  • ustawy budżetowej, 
  • nowelizacji ustawy budżetowej, 
  • ustawy 
  • prowizorium budżetowym,
  • ustaw finansowych regulujących zaciąganie długu publicznego oraz udzielanie gwarancji finansowych przez państwo.

Projekty ustaw przygotowanych w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej, co wynika z uzasadnień tych projektów, są konsultowane z właściwymi ministrami odpowiedzialnymi za dany dział administracji rządowej. Taka działalność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej nie wynika z formalnej procedury, a źródła takiego postępowania należy dopatrywać się w przepisach Konstytucji. Zgodnie z art. 146 ust. 1 Konstytucji politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi Rada Ministrów, więc dobrym zwyczajem jest, by projekty z tego zakresu były przez Prezydenta co najmniej skonsultowane, jeśli nie uzgodnione z właściwym ministrem odpowiedzialnym za politykę rządu.

Wymogi stawiane projektom ustaw kierowanych do Sejmu co do zasady są analogiczne dla projektów, niezależnie od podmiotu wnoszącego. Zatem również projekty przygotowywane i wnoszone przez Prezydenta są poddane tożsamym rygorom formalnym co projekty ustaw wnoszone przez innych inicjatorów procedury legislacyjnej. 

Wymagania dotyczące projektów ustaw prezydenckich wynikają z Konstytucji oraz Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem Prezydent może wnosić projekty ustaw w postaci elektronicznej. Zgodnie z przepisami uchwały nr 36 Prezydium Sejmu z dnia 14 grudnia 2014 r. w sprawie określenia przypadków, w których dokumenty w postaci elektronicznej spełniają wymóg formy pisemnej dokumenty wnoszone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub potwierdza profilem zaufanym oraz doręcza za pomocą elektronicznej platformy usług administracji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. 

Wymogi dotyczące tekstu normatywnego

Wymogi dotyczące uzasadnienia projektu

Projekt ustawy poza częścią normatywną wymaga uzasadnienia. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej w art. 34 określa wymagania dotyczące uzasadnienia projektu ustawy. 

Wymogi proceduralne przed wniesieniem projektu do Sejmu 

Projekty ustaw wnoszonych przez Prezydenta wymagają przed wniesieniem do Sejmu przeprowadzenia kilku procedur, w tym dokonujących oceny zgodności z prawem Unii Europejskiej i oceny skutków finansowych regulacji, oraz przeprowadzenia konsultacji i opiniowania.

Jednym z wymogów stawianych projektom wnoszonym przez Prezydenta jest ich ocena co do zgodności z prawem Unii Europejskiej. Co istotne – nie chodzi tylko o wstępną ocenę, której odzwierciedleniem jest zawarcie w uzasadnieniu projektu ustawy oświadczenia o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenia, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Projekt ustawy wnoszony przez Prezydenta wymaga dokonania pogłębionej analizy, gdyż Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku tych projektów nie upoważnia Marszałka Sejmu do zarządzenia przygotowania przez ekspertów Kancelarii Sejmu opinii w sprawie zgodności wniesionego projektu z prawem Unii Europejskiej. Taki wyjątek dotyczy obok projektów prezydenckich tylko projektów wnoszonych przez Radę Ministrów. Skutkiem braku dokonania analizy może być, w przypadku wątpliwości, czy projekt ustawy nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, skierowanie projektu do Komisji Ustawodawczej.

Zatem już na etapie przygotowania projektu ustawy stanowiącej przedmiot inicjatywy prezydenckiej wymaga się dokonania rzetelnej i pogłębionej oceny zgodności z prawem Unii Europejskiej. Brak takiej oceny może skutkować nienadaniem biegu projektowi. 

Wymóg przedstawienia skutków finansowych planowanej regulacji wynika wprost z Konstytucji i dotyczy każdego projektu ustawy, bez wyjątków.

Konstytucja

Art. 118. 3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania

Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej jedynie potwierdza ten wymóg, wskazując wśród elementów wymagających uzasadnienia również przewidywane skutki finansowe, oraz wymaga także wskazania źródeł finansowania ewentualnych obciążeń budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonywanie oceny skutków społecznych i gospodarczych jest przewidziane w Regulaminie pracy Rady Ministrów. Jednak nie ma przeszkód, aby i w przypadku projektów prezydenckich taka ocena została przeprowadzona. 

Projekty ustaw prezydenckich, podobnie jak te wnoszone przez inne uprawnione podmioty, powinny podlegać konsultacjom i opiniowaniu, a także mogą podlegać działalności lobbingowej. 

Prezydent, przed skierowaniem projektu ustawy do Sejmu, kierując się wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą dialogu społecznego, powinien uprzednio poddać taki projekt procedurze konsultacji lub opiniowania. Obowiązek przedstawienia wyników konsultacji i opiniowania wynika z Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej i jest jednym z wymaganych elementów uzasadnienia projektu.

Regulamin Sejmu 

Art. 34. 3. Uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy.

Prowadzone konsultacje mogą wynikać z nałożonego przez ustawy obowiązku bądź też być wynikiem decyzji Prezydenta jako projektodawcy. Im szerszą aprobatę społeczną uzyska projekt, tym szersze poparcie powinien uzyskać na dalszym etapie procesu legislacyjnego, zarówno wśród posłów i senatorów, jak i podmiotów konsultujących projekt na etapie procedury parlamentarnej. Niezależnie bowiem od przedstawionego przez Prezydenta opisu przebiegu prac nad projektem, wskazującego na szerokie zaangażowanie licznych środowisk, projekt może być kierowany do konsultacji na etapie prac parlamentarnych.

Brak przeprowadzonych uzgodnień i konsultacji lub nieprecyzyjne wskazanie podmiotów biorących w nich udział nie muszą stanowić przeszkody formalnej wniesienia przez Prezydenta projektu ustawy. Jak dowodzi przytoczony przykład, Marszałek Sejmu w takiej sytuacji, mając na względzie zakres spraw objętych projektem, może skierować projekt ustawy do konsultacji z odpowiednimi podmiotami. 

W przypadku prezydenckiej inicjatywy ustawodawczej przytoczyć można kilka przykładów podmiotów mających prawo brać udział w konsultowaniu lub opiniowaniu projektów, których kompetencje określają ustawy. Są to m.in.:

• związki zawodowe

Ustawa o związkach zawodowych 

Art. 19. 1. Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

• Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych

Ustawa o ochronie danych osobowych 

Art. 51. Założenia i projekty aktów prawnych dotyczące danych osobowych są przedstawiane do zaopiniowania Prezesowi Urzędu.

• Krajowa Rada Sądownictwa

Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa 

Art. 3. 1. Do kompetencji Rady należy:

 […]

 6) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie;

Jedną z form wpływu na działalność legislacyjną Prezydenta RP może być także lobbing. Wprawdzie Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie nakłada obowiązku dołączenia informacji o podmiotach, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy w trybie ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, wraz z informacją o kolejności wniesienia tych zgłoszeń. Jednakże nie stoi to na przeszkodzie, by również do projektów prezydenckich, w przypadku wystąpienia zgłoszeń lobbingowych, dołączać takie zgłoszenia, o ile miały one miejsce.

Prezydent nie jest zobligowany przez przepisy ustawy z dnia 7 lip- ca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa do prowadzenia jawnego wykazu prac. Zatem dostęp do informacji o zamierzeniach legislacyjnych Prezydenta jest oparty przede wszystkim na prawie obywateli do dostępu do informacji publicznej. Wiedza na temat prac prowadzonych przez Prezydenta daje możliwość włączenia się w proces konsultacji podmiotom, z którymi Prezydent nie ma obowiązku ustawowego konsultowania projektów. Do takich podmiotów należą m.in. organizacje pozarządowe.

W przypadku projektów prezydenckich podstawą prawa do informacji o planowanych regulacjach, a także o projektach ustaw skierowanych do Sejmu jest przepis art. 61 Konstytucji. Realizacja tego prawa opiera się na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisami tej ustawy zamierzenia legislacyjne organów władzy wykonawczej, w tym przygotowywane projekty ustaw, powinny być udostępnione i podane do publicznej wiadomości.

Zgodnie z ustawą Prezydent może udostępnić informację w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych. 

W przypadku nieudostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej, zgodnie z ustawą istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie. 

Informacja o zamierzeniach legislacyjnych Prezydenta 

Projekty ustaw przygotowywanych w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej na etapie ich tworzenia nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem informacja o treści projektu może zostać udostępniona w trybie wnioskowym. Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej jako organ pomocniczy Prezydenta jest zobowiązana do udostępnienia żądanych informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku ewentualnego opóźnienia w udostępnieniu, wnioskodawca powinien zostać poinformowany o przyczynach opóźnienia, natomiast ostateczny termin na przekazanie informacji dla Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej wynosi 2 miesiące. Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej powinna przekazać informację w formie i w sposób wskazany we wniosku o udostępnienie. Jednakże, gdy nie jest to możliwe, Kancelaria powinna poinformować wnioskodawcę i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takiej sytuacji zainteresowany powinien ponownie złożyć wniosek o udostępnienie – w przeciwnym razie postępowanie zostanie umorzone.

Za przekazanie przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej informacji o projektowanych regulacjach wnioskodawca nie jest obciążany kosztami. Wnioskodawca, o czym powinien zostać poinformowany, jest obciążany opłatą jedynie w przypadku, gdy Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej poniosłaby dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub ewentualnym przekształceniem w formę wskazaną we wniosku. Opłata taka musi odpowiadać wysokości tych kosztów.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga formy decyzji administracyjnej. Oznacza to możliwość poddania tej decyzji kontroli sądów administracyjnych i zaskarżenia w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nieudostępnienie informacji publicznej wbrew ciążącemu obowiązkowi podlega również odpowiedzialności karnej.

Informacje praktyczne

Zgodnie z informacją podaną na stronie internetowej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej wniosek o udostępnienie informacji publicznej można przesłać:

• pocztą elektroniczną na adres: listy@prezydent.pl;
• faksem na nr: (48 22) 695-22-38;
• pocztą na adres: Kancelaria Prezydenta RP ul. Wiejska 10 00-902 Warszawa

Na stronie jest też dostępny formularz wniosku o udostępnienie informacji publicznej. https://www.prezydent.pl/bip/dostep-do-informacji-publicznej W przypadku projektów ustaw, których wnioskodawcą jest Prezydent, w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej są zamieszczane informacje dotyczące projektów już skierowanych do Sejmu RP. W szczególności jest zamieszczony projekt wraz z uzasadnieniem. https://www.prezydent.pl/prawo/wniesione-do-sejmu

Przepisy powszechnie obowiązujące regulują narzędzie prawne umożliwiające stronie społecznej aktywny udział w pracach legislacyjnych Prezydenta. Skutecznym narzędziem wpływu są petycje. Prawo składania petycji ma swoje źródło w Konstytucji. Natomiast zasady składania i rozpatrywania petycji określa ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach. Objęcie definicją „żądania zmiany przepisów prawa” pozwala na złożenie Prezydentowi postulatów dotyczących zmiany konkretnych przepisów, w tym możliwe jest przedłożenie własnych propozycji. O tym, czy pismo skierowane do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej będzie rozpatrywane w trybie przewidzianym dla petycji, decyduje jego treść, a nie forma, np. sposób zatytułowania pisma. Petycję składa się w formie pisemnej lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Postępowanie z petycjami w Kancelarii Prezydenta

 Informacje dotyczące przebiegu postępowania i załatwienia sprawy dot. petycji, jak i sama petycja, tj. jest skan, są umieszczane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej w zakładce „Petycje”: https://www.prezydent.pl/bip/petycje

Termin rozpatrzenia petycji jest bardzo krótki, określony jako niezwłoczny, choć nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia jej złożenia. W uzasadnionych przypadkach, kiedy wystąpią okoliczności niezależne od Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej, termin ten może ulec przedłużeniu o kolejne 3 miesiące.

Petycje oraz zbiorcze informacje o petycjach rozpatrywanych w danym roku (zestawienia) są zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej w zakładce 

„Petycje”: https://www.prezydent.pl/bip/petycje

Z zestawień petycji z lat 2015-2022 wynika, że autorzy petycji licznie wnosili o podjęcie inicjatywy legislacyjnej przez Prezydenta we wskazywanych przez nich obszarach.

Właściwość podmiotu do rozpatrzenia petycji 

Zgodnie z ustawą przedmiot petycji, w tym żądanie zmiany przepisów prawa, powinno mieścić się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.

Jeśli adresat petycji uzna, że jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Zatem wnioski dotyczące zmiany przepisów prawa bardzo często są co prawda odnotowywane w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej, ale jednocześnie przekazywane do właściwych organów, tj. ministrów właściwych w tych sprawach.

Informacje praktyczne 

W Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej komórką wyznaczoną do realizacji zadań związanych z petycjami jest Biuro Interwencyjnej Pomocy Prawnej i Listów (wcześniej Biuro Dialogu i Korespondencji).

• przesłać pocztą tradycyjną na adres: Kancelaria Prezydenta RP Biuro Interwencyjnej Pomocy Prawnej i Listów ul. Wiejska 10 00-902 Warszawa,
• przesłać pocztą elektroniczną na adres: petycje@prezydent.pl
• doręczyć osobiście do Biura Podawczego KPRP, przy ul. Wiejskiej 10, wejście D, w godzinach 8.15 – 16.15 od poniedziałku do piątku.

Na stronie internetowej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej w zakładce „Prezydent” została przedstawiona możliwość kontaktu z Prezydentem pod nazwą „Napisz do Prezydenta”. Wskazano adres do korespondencji tradycyjnej oraz mailowej oraz numery telefonów, pod którymi można się kontaktować we wskazanych godzinach.

https://www.prezydent.pl/prezydent/napisz-do-prezydenta

Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 

ul. Wiejska 10

 00-902 Warszawa 

Telefon: (48 22) 695-29-00 

Fax: (48 22) 695-22-38 

Kontakt w godz. 8.15 – 16.15

E-mail: listy@prezydent.pl

Poniżej wskazane są przykłady projektów ustaw zawierających w swoich uzasadnieniach informacje dotyczące wpływu oczekiwań społecznych na przygotowanie projektu. Wpływ ten miał charakter zarówno sformalizowany (np. fora doradcze przy Prezydencie, konsultacje społeczne), jak i nie. Fragmenty informacji o projektach i ich uzasadnień – podane poniżej – pochodzą ze strony sejm. gov.pl lub prezydent.pl.

Fora doradcze przy Prezydencie

 Opisane powyżej ciała doradcze przy Prezydencie miały wpływ na powstanie kilku projektów ustaw. 

1)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3019 – kadencja VII) – ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 1923

a)Projekt ustawy dotyczył ułatwienia obywatelom rejestrowania i funkcjonowania stowarzyszeń, w tym zwiększenia uprawnień tzw. stowarzyszeń zwykłych.

b)

2) Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3018 – kadencja VII) – ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 1197

a) Projekt ustawy dotyczył wprowadzenia rozwiązań korzystnych dla podatników, m.in. wprowadzenia zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatnika.

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „Prezydent RP w marcu 2013 r. podczas Forum Debaty Publicznej pt. Konkurencyjność mikro, małych i średnich przedsiębiorstw wskazywał, że przepisy prawa podatkowego powinny być spójne i zrozumiałe, a system podatkowy winien wzmacniać konkurencyjność przedsiębiorstw. […] W celu identyfikacji istotnych problemów Kancelaria Prezydenta RP zorganizowała cykl seminariów eksperckich poświęconych tematyce systemu prawa podatkowego”.

3) Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk nr 1525 – kadencja VII) – ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 774

a) Projekt ustawy dotyczył wprowadzenia narzędzi sprzyjających ochronie krajobrazu.

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „Zagadnienie ochrony polskiego krajobrazu – jako jednego z elementów polskiego dziedzictwa narodowego – od dłuższego już czasu jest przedmiotem troski Prezydenta RP. Wystarczy wskazać, że pierwsze spotkanie w ramach Forum Debaty Publicznej „Twórczość, dziedzictwo kulturowe i przyrodnicze bogactwem Polski” w dniu 13 kwietnia 2011 roku zostało właśnie poświęcone ochronie krajobrazu przyrodniczego i kulturowego”

4) Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o weteranach działań poza granicami państwa (druk nr 2797 – kadencja VIII) – ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2018

a) Projekt ustawy miał na celu umożliwienie ubiegania się o przyznanie statusu weterana działań poza granicami państwa osobom przebywającym wielokrotnie na misjach krótszych niż 60 dni.

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „Projekt ustawy jest efektem postulatów dotyczących potrzeby zmiany przepisów, w zakresie wskazanym w projekcie, pochodzących ze środowiska żołnierzy weteranów, przedstawionych Narodowej Radzie Rozwoju, będącej forum konsultacyjno-doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”.

Petycje

1) Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1850 – kadencja IX) – projekt skierowany do I czytania na posiedzeniu Sejmu

a)Projekt ustawy dotyczy wprowadzenia do polskiego systemu emerytalnego tzw. emerytury stażowej, która będzie przysługiwała – bez względu na wiek – osobom posiadającym odpowiednio długi staż ubezpieczeniowy (staż pracy)

b)29 września 2020 r. do Prezydenta została skierowana petycja w sprawie emerytur stażowych, w której wnoszący petycję apelował o podjęcie inicjatywy ustawodawczej mającej na celu nowelizację ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez umożliwienie osobom z długim stażem pracy i latami składkowymi przechodzenie na emeryturę przed uzyskaniem ustawowego wieku emerytalnego.

Inne inicjatywy legislacyjne

Projekty będące inicjatywą legislacyjną Prezydenta były również inspirowane innymi projektami stanowiącymi przedmiot inicjatywy legislacyjnej, np. obywateli lub podlegającymi wysłuchaniu publicznemu. W ten pośredni sposób głos organizacji pozarządowych mógł znaleźć odzwierciedlenie w projektach ustaw prezydenckich.

1)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk nr 1509 – kadencja VII) – ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 774 – projekt obywatelski

a)Projekt ustawy wprowadzał do systemu prawa czytelne, obiektywne oraz racjonalne kryteria tworzenia i znoszenia sądów rejonowych.

b)Z uzasadnienia projektu ustawy: „Zniesienie przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2013 r. 79 sądów rejonowych (rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych Dz. U. poz. 1121), dokonane zostało bez szerokich konsultacji społecznych. Podjęte przez Ministra Sprawiedliwości działania wywołały sprzeciw wielu środowisk i stały się bodźcem do przygotowania inicjatywy obywatelskiej. Przedstawiciele samorządu terytorialnego sprzeciwiali się likwidacji sądów, wskazując na ograniczenie dostępności obywateli do wymiaru sprawiedliwości, oraz podejmowaniu decyzji o likwidacji sądów przez Ministra Sprawiedliwości bez wystarczającej wiedzy o potrzebach obywateli i lokalnych uwarunkowaniach społecznych. Rezultatem braku skutecznego dialogu i niewypracowania rozwiązania kompromisowego było złożenie do Sejmu obywatelskiego projektu ustawy o okręgach sądowych sądów powszechnych oraz o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk sejmowy nr 804), który przewiduje przywrócenie zlikwidowanych sądów oraz zakłada zmianę zasad tworzenia sądów poprzez pozbawienie Ministra Sprawiedliwości kompetencji do tworzenia i znoszenia sądów powszechnych i przeniesienie tego uprawnienia na Sejm”.

Projekt stanowiący inicjatywę Prezydenta wychodził naprzeciw oczekiwaniom autorów projektu obywatelskiego.

1) Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o nasiennictwie (druk nr 176 – kadencja VII) – ogłoszony w Dz. U. z 2012 r. poz. 1512 – wysłuchanie publiczne innego projektu

a) Projekt ustawy miał na celu utrzymanie w mocy przepisów dotyczących odmian genetycznie zmodyfikowanych zawartych w obowiązującej ustawie z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie, w celu przygotowania nowego kompleksowego prawa dotyczącego organizmów genetycznie zmodyfikowanych w celu implementacji aktów prawnych UE

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „Optymalnym rozwiązaniem byłoby właśnie uchwalenie odrębnej ustawy o organizmach genetycznie modyfikowanych. Ustawa określać powinna m.in. zasady prowadzenia upraw genetycznie zmodyfikowanych oraz tryb udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym organizmów genetycznie zmodyfikowanych. Wymaga to rzetelnej dyskusji i analiz prawnych poprzedzonych konsultacjami z organizacjami zajmującymi się tą problematyką. Przebieg przeprowadzonego w dniu 9 lutego 2010 r. wysłuchania publicznego dotyczącego rządowego projektu ustawy – Prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych pokazuje, jak złożona jest to problematyka i jak duże budzi kontrowersje. Okoliczności te uzasadniają utrzymanie obecnej regulacji dotyczącej odmian roślin genetycznie zmodyfikowanych zawartej w ustawie z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie do czasu przyjęcia nowej, kompleksowej ustawy dotyczącej organizmów genetycznie zmodyfikowanych”.

Bezpośredni wpływ zainteresowanych podmiotów

Z uzasadnień projektów ustaw przedstawianych przez Prezydenta wynika, że wpływ na ich treść miały także postulaty zainteresowanych środowisk, szczególnie w kontekście realizacji polityki społecznej i historycznej

1) Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom zesłanym lub deportowanym do Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w latach 1939-1956 (druk 452 – kadencja IX) – ogłoszony w Dz. U. z 2020 r. poz. 1428

a)Projekt ustawy miał na celu umożliwienie zaspokojenia roszczeń obywateli polskich zesłanych lub deportowanych do ZSRR w latach 1939-1956, którzy do tej pory nie otrzymali rekompensaty za doznane cierpienia.

b)Z uzasadnienia projektu ustawy: „Przedstawiony projekt ustawy jest odpowiedzią na liczne postulaty otrzymywane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ze środowiska Sybiraków, w których wskazywano, że Sybiracy dożywają swoich dni bardzo często w trudnych warunkach. […] Rozwiązania zawarte w projekcie ustawy były przedmiotem konsultacji z Szefem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych”.

2)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (druk nr 406 – kadencja IX) – ogłoszony w Dz. U. z 2020 r. poz. 1068

a) Projekt ustawy dotyczył wsparcia finansowego osób, które straciły źródło przychodu ze względu na sytuację gospodarczą spowodowaną kryzysem wywołanym epidemią COVID-19.

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „W dniu 1 maja 2020 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Andrzej Duda zaproponował wprowadzenie dodatkowej formuły wsparcia dla każdego, kto stracił pracę w wyniku kryzysu spowodowanego wirusem SARS-CoV-2. Formuła ta obowiązywałaby przez okres trzech miesięcy i stanowiła zabezpieczenie finansowe ww. osób w okresie poszukiwania nowej pracy. Deklaracja dotycząca wprowadzenia dodatku solidarnościowego została ujęta również w umowie programowej, zawartej w dniu 5 maja 2020 r. przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z Niezależnym Samorządnym Związkiem Zawodowym „Solidarność”.

3)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (druk nr 2281 – kadencja VIII) – ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 1464

a) Projekt ustawy dotyczył m.in. zwiększenia katalogu kompetencji Rady Dialogu Społecznego oraz strony pracowników i pracodawców. 

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „Przedmiotowy projekt ustawy został opracowany w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie propozycji zgłoszonych przez przedstawicieli strony pracowników, strony pracodawców oraz strony rządowej Rady Dialogu Społecznego”.

Oczekiwania obywateli, konsultacje społeczne

W uzasadnieniach projektów wskazuje się także, że źródłem rozwiązań zawartych w projektach stanowiących inicjatywę legislacyjną Prezydenta były szeroko rozumiane „oczekiwania społeczne” czy prowadzone „konsultacje społeczne”, bez wskazywania ich formy.

1)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o Funduszu Medycznym (druk nr 457 – kadencja IX) – ogłoszony w Dz. U. z 2020 r. poz. 187

a) Projekt ustawy dotyczył utworzenia Funduszu Medycznego w celu m.in. finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych osobom do ukończenia 18 roku życia, dofinansowywania zadań dotyczących infrastruktury strategicznych podmiotów ochrony zdrowia oraz szpitali, finansowania leków dla indywidualnych pacjentów w ramach ratunkowego dostępu do technologii lekowych.

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „Decyzja o powołaniu Funduszu Medycznego wychodzi naprzeciw oczekiwaniom i potrzebom społecznym, ukierunkowanym na poszerzanie dostępu do nowoczesnych metod leczenia i leków, zapewniających skuteczną diagnostykę i terapię, a także uzyskiwania świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności przez dzieci oraz innych pacjentów cierpiących na choroby rzadkie i nowotworowe, w nowoczesnych szpitalach, a w razie konieczności również i poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Polacy oczekują, że skutkiem dynamicznego rozwoju wiedzy medycznej będzie powszechny dostęp do nowoczesnych i efektywnych świadczeń opieki zdrowotnej, adekwatnych do występujących problemów zdrowotnych”

2)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o Narodowej Strategii Onkologicznej (druk nr 3266 – kadencja VIII) – ogłoszony w Dz. U. z 2019 r. poz. 969

a) Projekt dotyczy utworzenia ram prawnych umożliwiających opracowanie i przyjęcie Narodowej Strategii Onkologicznej, tj. programu wieloletniego dotyczącego m.. profilaktyki, wczesnego wykrywania, diagnostyki i leczenia chorób nowotworowych.

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „W ostatnich latach, w wyniku szerokich konsultacji społecznych, w ramach Narodowego Programu Zwalczania Chorób Nowotworowych wskazano, iż priorytetowe są takie działania, jak dofinansowanie profilaktyki onkologicznej sprzyjającej wcześniejszemu wykrywaniu nowotworów oraz rozwój radioterapii, do której dostęp w Polsce był jednym z najniższych w Europie. Narodowy Program Zwalczania Chorób Nowotworowych pozostaje zatem programem interwencyjnym, mającym rangę uchwały Rady Ministrów, przypisanym do kompetencji i realizacji przez Ministra Zdrowia. Narodowa Strategia Onkologiczna ma być dokumentem znacznie szerszym, dotyczącym także obszaru zdrowia publicznego, a zadania w niej określone będą wykraczać poza zakres doraźnych interwencji”.

3)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zasadach zwrotu niektórych należności wynikających z umów kredytu i pożyczki (druk nr 811 – kadencja VIII) – skierowany do I czytania, zakończono prace w związku z zakończeniem kadencji Sejmu

a) Projekt ustawy dotyczył eliminacji skutków pobierania przez banki od konsumentów nienależnego świadczenia w postaci nadmiernie wysokich spreadów walutowych.

b) Z uzasadnienia projektu ustawy: „Od października do grudnia 2015 r. odbyła się seria spotkań z przedstawicielami strony społecznej, którzy zaprezentowali swoje oczekiwania odnośnie przyszłej ustawy oraz okoliczności uzasadniające jej uchwalenie. Reprezentanci organizacji kredytobiorców zaproponowali także możliwe do wdrożenia, ich zdaniem, narzędzia prawne służące rozwiązaniu problemu. Ze względu na fakt, iż w ocenie Kancelarii Prezydenta RP, część z zaproponowanych rozwiązań była trudna do zaakceptowania w kontekście zgodności z Konstytucją RP, w dniu 15 stycznia 2016 r. Kancelaria Prezydenta RP zaproponowała własną koncepcję regulacji w postaci projektu ustawy. Projekt był przedmiotem opinii formułowanych tak w mediach, jak i korespondencji kierowanej do Kancelarii Prezydenta RP”.

Formalne konsultacje i uzgodnienia:

1)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1634 – kadencja VII) – ogłoszony w Dz. U. z 2014 r. poz. 659

a) Projekt ustawy dotyczył umożliwienia poruszania się na rowerze wzdłuż wałów przeciwpowodziowych, a także ułatwienia wyznaczania turystycznych szlaków rowerowych i pieszych oraz budowy dróg rowerowych na wałach przeciwpowodziowych i obszarach szczególnego zagrożenia powodzią

b) Do projektu ustawy dołączono Ocenę skutków regulacji, w której wskazano, że

 * projekt ustawy był dostępny do publicznego wglądu na stronie internetowej www.prezydent.pl. Poproszono o przesłanie ewentualnych uwag w wyznaczonym terminie

  *projekt ustawy został przesłany pocztą elektroniczną do konsultacji ministrom i organom administracji rządowej właściwym w sprawach objętych projektem, wojewodom, marszałkom województw, a także Związkowi Województw RP, Związkowi Miast Polskich, Unii Metropolii Polskich, Związkowi Powiatów Polskich, Unii Miasteczek Polskich, Związkowi Gmin Wiejskich RP, Polskiemu Towarzystwu Turystyczno-Krajoznawczemu, Fundacji WWF, Klubowi Gaja, Polskiemu Klubowi Ekologicznemu, Lidze Ochrony Przyrody, Warszawskiemu Towarzystwu Cyklistów, wyznaczając termin do zajęcia stanowiska. W Ocenie skutków regulacji wskazano, że „Uwagi, które wpłynęły do Kancelarii Prezydenta RP zostały przeanalizowane i częściowo uwzględnione. Ponadto […] zorganizowano również spotkanie uzgodnieniowe, w którym wzięły udział zaproszone podmioty”.

2)Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (druk nr 3040 – kadencja VIII) – ogłoszony w Dz. U. z 2019 r. poz. 1818

a) Projekt dotyczył określenia zasad rozwoju i integracji systemu usług społecznych na poziomie lokalnym.

b) Do projektu ustawy dołączono Ocenę skutków regulacji, w której wskazano, że

* „Wyjściowe założenia inicjatywy ustawodawczej dotyczącej rozwoju i koordynacji usług społecznych przy wykorzystaniu centrum usług społecznych, a także projekt ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych były prezentowane przez członków sekcji Polityka społeczna, rodzina Narodowej Rady Rozwoju i przedstawicieli Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na 36 spotkaniach odbywających w okresie od marca do października 2018 r. Wzięli w nich udział przedstawiciele instytucji rządowych, samorządowych, partnerzy społeczni i reprezentanci środowisk zajmujących się polityką społeczną, w szczególności usługami społecznymi, służbami społecznymi i pomocą społeczną.

*[…]Wstępny projekt ustawy został poddany konsultacjom […] odbyło się pięć spotkań konsultacyjnych z: przedstawicielami organizacji pozarządowych świadczących usługi społeczne, […] przedstawicielami środowisk osób niepełnosprawnych i działających na rzecz tych środowisk. […]

*Uwagi do projektu ustawy zgłaszali również, za pośrednictwem poczty elektronicznej, przedstawiciele samorządu (UM Gdynia), pracownicy socjalni (MOPS w Krakowie, ŚOPS w Brwinowie, MOPS w Jaworznie), pracownicy naukowi, organizacje pozarządowe”.

W porównaniu z inicjatywami legislacyjnymi podejmowanymi przez Radę Ministrów udział Prezydenta w podejmowaniu takich inicjatyw nie jest zbyt szeroki. Możliwość wpływu czynnika społecznego na działalność prawotwórczą jest ograniczona przez brak możliwości uzyskania informacji o zamierzeniach legislacyjnych Prezydenta wprost ze stron Biuletynu Informacji Publicznej, na wzór Rządowego Procesu Legislacyjnego. Informacje udostępniane publicznie dotyczą już projektów skierowanych do Sejmu. Warto zatem korzystać z uprawnień wynikających z możliwości składania wniosków w trybie informacji publicznej, a przede wszystkim korzystania z prawa petycji.

Jak wskazują podane przykłady skutecznego wpływu na działalność prawotwórczą Prezydenta, każda inicjatywa, nawet podjęta nieskutecznie inicjatywa obywatelska czy też generalnie wyrażane zainteresowanie społeczne oraz oczekiwania grup społecznych związane z danym tematem, mogą mieć wpływ na podejmowane przez głowę Państwa inicjatywy legislacyjne.

Konstytucja 

Art. 118. 1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. 

Art. 146. 1. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. 

Art. 147. 1. Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. 

2. W skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów. 

3. Prezes i wiceprezes Rady Ministrów mogą pełnić także funkcję ministra.

4. W skład Rady Ministrów mogą być ponadto powoływani przewodniczący określonych w ustawach komitetów

RYS. 20. SKŁAD RADY MINISTRÓW. GWIAZDKĄ OZNACZONO PODMIOTY, KTÓRE MOGĄ BYĆ POWOŁYWANE FAKULTATYWNIE.

Członkowie Rady Ministrów tworzą organ kolegialny uprawniony do realizacji inicjatywy ustawodawczej. Podjęcie inicjatywy ustawodawczej przez Radę Ministrów oznacza zatem wszczęcie sformalizowanego procesu legislacyjnego, którego skutkiem będzie skierowanie przyjętego przez Radę Ministrów projektu ustawy do parlamentu.

Oprócz możliwości przedstawienia projektu ustawy do prac parlamentarnych, Radzie Ministrów, jak i jej poszczególnym członkom przysługuje także uprawnienie do wydawania aktów wykonawczych – rozporządzeń. Zarówno wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej przez Radę Ministrów, jak i przygotowanie rozporządzeń dokonuje się w rządowym procesie legislacyjnym.

Zgodnie z art. 146 ust. 2 Konstytucji RP do Rady Ministrów „należą sprawy polityki państwa, które nie są zastrzeżone dla innych organów państwowych lub samorządu terytorialnego”. Istnieje zatem domniemanie kompetencyjne, które przyznaje Radzie Ministrów uprawnienia do działania we wszystkich sprawach polityki państwa. Niektóre obszary tej polityki zostały już w Konstytucji RP zastrzeżone jako obszary wyłącznej właściwości Rady Ministrów. W  zakresie wykonywania prawa inicjatywy ustawodawczej taką wyłączną kompetencją Rady Ministrów jest przygotowanie projektu ustawy budżetowej oraz wniesienie tego projektu do Sejmu.

Konstytucja 

Art. 146. 4. W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności:

 [….] 

5) uchwala projekt budżetu państwa, […] 

6) kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu, […]. 

Art. 222. Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu

Zakres i podział tematyczny spraw, które zostały przekazane Radzie Ministrów i administracji rządowej w ramach kompetencji konstytucyjnej Rady Ministrów, został uregulowany w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2512), zwanej dalej „ustawą o działach administracji rządowej”. Uporządkowane tematycznie grupy spraw, dotyczące określonych obszarów działania Rady Ministrów, tworzą działy administracji rządowej. Aktualnie wyróżnione zostało 37 działów administracji rządowej, w tym m.in. dział administracji rządowej:

1)oświata i wychowanie – dotyczący kształcenia, wychowania, nauczania dzieci i młodzieży;

2)informatyzacja – dotyczący informatyzacji działalności administracji publicznej czy cyberbezpieczeństwa;

3)gospodarka – dotyczący m.in. warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej;

4)członkostwo RP w UE – który w zakresie niezastrzeżonym dla innych konstytucyjnych organów obejmuje sprawy udziału administracji rządowej w pracach organów i instytucji UE.

Podsumowując, zakres przedmiotowy inicjatywy ustawodawczej wykonywanej przez Radę Ministrów może dotyczyć zarówno tych spraw, które zostały wymienione w ustawie o działach administracji rządowej, jak i każdej sprawy, która dotyczy polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa, a nie została zastrzeżona dla innych organów. Podział tematycznych działalności Rady Ministrów, którego dokonuje ustawa o działach administracji rządowej, umożliwia także przyporządkowanie określonych kategorii spraw do poszczególnych członków Rady Ministrów, będących w rządowym procesie legislacyjnym jednym z podmiotów uprawnionych do podjęcia działań w celu wykonania prawa inicjatywy ustawodawczej.

Określenie podmiotu uprawnionego do wszczęcia procesu legislacyjnego w ramach Rady Ministrów wymaga przeanalizowania jej wewnętrznej organizacji i trybu pracy. Organizacja pracy Rady Ministrów uwzględnia podział tematyczny spraw wynikający z ustawy o działach administracji rządowej oraz zasady określone w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1188, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o RM”. Aby przygotować projekt ustawy, który posłuży do zainicjowania prac w parlamencie, Rada Ministrów przyjęła w drodze uchwały wewnętrzną procedurę postępowania, określoną w uchwale nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2022 r. poz. 348), zwanej dalej „Regulaminem pracy RM”.

Organ, który jest odpowiedzialny za prowadzenie procesu legislacyjnego na gruncie Regulaminu pracy RM, to organ wnioskujący. To pojęcie jest wymiennie używane z pojęciami nieformalnymi, takimi jak „wnioskodawca” – w odniesieniu do organu, który przedstawia dany projekt na danym etapie legislacyjnym, albo „projektodawca” w odniesieniu do tego organu, który jest autorem projektu lub propozycji legislacyjnej.

Regulamin pracy RM określa podmioty uprawnione do wszczęcia procedury legislacyjnej ustawy. Do  opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wnoszenia projektu ustawy do rozpatrzenia uprawniony jest:

1) członek Rady Ministrów, stosownie do zakresu swojej właściwości;

2) Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;

3)Prezes Rządowego Centrum Legislacji;

a) inny podmiot, jeżeli:

b) został upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów,

c) upoważnienie wynika z przepisów odrębnych – dotyczy to w szczególności pełnomocników rządu.

RYS. 21. ORGAN WNIOSKUJĄCY W RZĄDOWYM PROCESIE LEGISLACYJNYM.

Każdy z tych wskazanych organów wnioskujących ma jedną lub kilka podstaw, które wyznaczają zakres przedmiotowy podejmowanych przez niego inicjatyw i opracowanych projektów ustaw.

Członek Rady Ministrów jest uprawniony do przedkładania projektów ustaw w należącym do niego zakresie działania i w trybie określonym w Regulaminie pracy RM. Wykonywaniu tych kompetencji towarzyszy upoważnienie do prowadzenia konsultacji publicznych oraz współdziałania z organizacjami społecznymi, samorządem terytorialnym oraz przedstawicielami środowisk zawodowych i twórczych.

Ustawa o Radzie Ministrów 

Art. 7. 2. Członek Rady Ministrów jest obowiązany, w zakresie swojego działania, do inicjowania i opracowywania polityki Rządu, a także przedkładania inicjatyw, projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów. 

[…]

4. Członek Rady Ministrów, realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów, w szczególności:

[…] 

3) prowadzi konsultacje publiczne oraz współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi i przedstawicielstwami środowisk zawodowych i twórczych;

Większość projektów ustaw stanowiących inicjatywę ustawodawczą Rady Ministrów jest przygotowywana przez członka Rady Ministrów właściwego w zakresie przedmiotowym objętym projektem ustawy. Dlatego też istotne jest ustalenie podstaw zakresu właściwości rzeczowej poszczególnych członków Rady Ministrów.

Każdemu z członków Rady Ministrów zostaje powierzony określony zakres zadań, który wyznacza jego właściwość rzeczową. O tym, jaki zakres spraw należy do danego członka Rady Ministrów, decyduje Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia – potocznie nazywanego „rozporządzeniem atrybucyjnym”. Jest to  rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania [nazwa własna ministra z postanowienia Prezydenta RP o powołaniu w skład Rady Ministrów], które jest wydawane na podstawie art. 33 ust. 1 lub 1a ustawy o RM.

Dla części członków Rady Ministrów – potocznie zwanych „ministrami działowymi” – zakres zadań jest określony przez przyporządkowanie jednego lub większej liczby działów administracji rządowej z ustawy o działach administracji rządowej. Przykładowo Ministrowi Cyfryzacji powierzono kierowanie działem administracji rządowej – informatyzacja.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Cyfryzacji 

§ 1. 2. Minister kieruje działem administracji rządowej – informatyzacja.

Natomiast dla tzw. „ministrów bez teki” – formalnie określanych jako „minister [imię i nazwisko] – członek Rady Ministrów; Prezes Rady Ministrów wyznacza zakres zadań bezpośrednio w treści rozporządzenia atrybucyjnego. Poniżej przykładowo został zaprezentowany zakres działania Ministra – członka Rady Ministrów Włodzimierza Tomaszewskiego.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – członka Rady Ministrów Włodzimierza Tomaszewskiego 

§ 2. 1. Do zakresu działania ministra należy w szczególności: […] 

2) inicjowanie działań na rzecz: 

a) prorozwojowego systemu finansów samorządowych, 

b) rozwoju mechanizmów efektywnościowych z zakresu wydatkowania środków publicznych i gospodarowania majątkiem jednostek samorządu terytorialnego, 

c) partycypacji obywatelskiej i obsługi mieszkańców,

d) promowania proekologicznych technologii w gospodarce komunalnej; 

3) współdziałanie na rzecz rozwiązań z zakresu gospodarki przestrzennej i budownictwa, rewitalizacji oraz komunikacji z udziałem samorządu terytorialnego;

 […]

 3. Minister, w zakresie realizacji zadań określonych w ust. 1, opracowuje i opiniuje projekty aktów prawnych i innych dokumentów rządowych.

Minister, któremu przyznano dział administracji rządowej, może opracowywać i wnosić do rozpatrzenia projekty ustaw, we wszystkich tych sprawach, które mieszczą się w powierzonych mu działach administracji rządowej. Minister – członek Rady Ministrów może mieć na podstawie rozporządzenia atrybucyjnego przyznaną przez Prezesa Rady Ministrów kompetencję do opracowania projektów ustaw lub do ich wnoszenia w powierzone mu zakresie spraw. Właściwy minister w rządowym procesie legislacyjnym projektu ustawy pełni zatem rolę organu wnioskującego.

W przypadku Prezesa Rady Ministrów, jego kompetencje są unormowane w art. 148 Konstytucji RP.

Konstytucja 

Art. 148. Prezes Rady Ministrów: 

1) reprezentuje Radę Ministrów, 

2) kieruje pracami Rady Ministrów, 

3) wydaje rozporządzenia,

4) zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania, 

5) koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów, 

6) sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach, 

7) jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej.

RYS. 22. NIEOBJĘTE ZAKRESEM DZIAŁÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ PODMIOTY, KTÓRYCH DZIAŁALNOŚĆ JEST NADZOROWANA PRZEZ PREZESA RADY MINISTRÓW.

Prezes Rady Ministrów, jako członek Rady Ministrów i kierujący pracą Rady Ministrów, dysponuje uprawnieniem do pełnienia roli organu wnioskującego w rządowym procesie legislacyjnym. Najczęściej jednak w ramach jego kompetencji funkcje organu wnioskującego pełnią organy podległe Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowane, a w zakresie ustaw, których gospodarzami są członkowie Rady Ministrów – właściwi ministrowie.

Poza właściwym ministrem uprawnieni do inicjowania procesu legislacyjnego są także inni przedstawiciele administracji rządowej. Zainicjować proces legislacyjny projektu ustawy może także Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zwany dalej „Szefem KPRM”. Szef KPRM jest organem wnioskującym najczęściej w  tych sprawach, które dotyczą obsługi organizacyjnej działania Rady Ministrów – na przykład wówczas, gdy konieczna byłaby zmiana ustawy o RM. Podstawą do podjęcia przez niego działań mogą być albo kompetencje dotyczące kierowania KPRM określone w ustawie o Radzie Ministrów i powierzone mu funkcje w zakresie obsługi Rady Ministrów przez KPRM, ale także stosowne upoważnienie od Prezesa Rady Ministrów.

Zainicjować proces legislacyjny projektu ustawy może także Prezes Rządowego Centrum Legislacji, zwany dalej „Prezesem RCL”. Może on inicjować proces legislacyjny projektu ustawy w trzech przypadkach. Po pierwsze może wszcząć proces legislacyjny, jeżeli zakres takiej zmiany lub nowelizacji mieści się w jego kompetencjach dotyczących kierowania RCL, obsługi Rady Legislacyjnej czy wydawania dzienników urzędowych. Po drugie opracowanie dowolnego projektu ustawy Rządowemu Centrum Legislacji może powierzyć Zespół Programowania Prac Rządu. Jest to szczególna możliwość działania tego Zespołu, które może dotyczyć projektu, wobec którego inny organ wnioskujący złożył wniosek o wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. W praktyce ten rodzaj upoważnienia może dotyczyć najczęściej ustaw o charakterze systemowym, dotyczących kwestii ustrojowych w ramach administracji rządowej czy wynikających np. z potrzeby wykonania orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego czy też dotyczącego upoważnień ustawowych do wydania aktów wykonawczych do ustawy. Po trzecie, podobnie jak inne organy i podmioty podległe lub nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów – Prezes RCL może otrzymać upoważnienie od Prezesa Rady Ministrów, które będzie obejmowało określony w tym upoważnieniu zakres działania.

Upoważnieniem do opracowania projektów aktów normatywnych mogą także dysponować na podstawie przepisów ustawowych inne organy. Przykładowo takim uprawnieniem w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego dysponuje Komitet do spraw Pożytku Publicznego, a „przepisem odrębnym” jest w tym przypadku art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571).

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 

Art. 34b. 1. Do zadań Komitetu należy: 

1) koordynowanie i monitorowanie współpracy organów administracji rządowej z sektorem organizacji pozarządowych oraz innych zorganizowanych form społeczeństwa obywatelskiego;

 […]

 3) opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego

Dodatkowo każdy minister może upoważnić do opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu dokumentu rządowego, w tym projektu ustawy, organ administracji rządowej, który podlega temu ministrowi lub jest przez niego nadzorowany.

Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii WYKAZ ORGANÓW PODLEGŁYCH MINISTROWI ROZWOJU I TECHNOLOGII LUB PRZEZ NIEGO NADZOROWANYCH

 1) Główny Geodeta Kraju; 

2) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego; 

3) Prezes Głównego Urzędu Miar; 

4) Prezes Urzędu Zamówień Publicznych; 

5) Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej

Jeżeli organ wnioskujący działa na podstawie upoważnienia, to takie upoważnienie udzielone przez Prezesa Rady Ministrów albo ministra może ograniczać liczbę etapów procesu legislacyjnego objętych upoważnieniem. Możliwe jest powierzenie upoważnionemu tylko opracowania projektu lub prowadzenia jedynie etapu uzgodnień albo samych konsultacji publicznych. Jednak w większości przypadków upoważnienie obejmuje zarówno prowadzenie procesu uzgodnień, konsultacji publicznych oraz opiniowania projektu, czyli kilku początkowych etapów procesu legislacyjnego.

Inicjatywa ustawodawcza jest tylko jednym ze środków, które Rada Ministrów wykorzystuje do prowadzenia polityki państwa. Dlatego podjęcie prac nad opracowaniem projektu ustawy poprzedza się pracami analitycznymi, które pozwalają ustalić, czy w danym przypadku konieczna jest interwencja legislacyjna, czy też istnieją inne, bardziej adekwatne środki działania Rady Ministrów, np. kampanie społeczne. Jednocześnie przeprowadza się również diagnozę czy zaprojektowane działania mają szanse przynieść zakładane rezultaty. Prawo wyznacza bowiem jedynie pewne zasadnicze ramy dla funkcjonowania stosunków społecznych i nie w każdym przypadku konieczne jest dokonywanie jego zmiany.

Czynności poprzedzające opracowanie projektu ustawy składają się z trzech etapów. Pierwszy etap polega na ustaleniu, czy występuje przyczyna, która uzasadnia podjęcie prac nad inicjatywą ustawodawczą przez organ wnioskujący. Cztery typowe przypadki, w których podjęcie prac nad projektem aktu normatywnego może okazać się konieczne lub uzasadnione, opisuje Regulamin pracy RM. Drugi etap polega na podjęciu szeregu działań analitycznych, których celem jest ustalenie aktualnego stanu stosunków społecznych, stanu prawnego i przeanalizowanie możliwości podjęcia innych działań, aby zdiagnozować i zaplanować adekwatne cele, kierunki, zakres oraz środki interwencji organów władzy publicznej. Do dokonania tych działań analitycznych obligują początkowe przepisy ZTP. Trzeci etap polega na szczegółowej analizie potencjalnych skutków społecznych, faktycznych i prawnych planowanych zmian ustawowych. Ten trzeci etap to ocena wpływu, czyli ocena regulacji z punktu widzenia przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych. Jeżeli zostanie podjęta decyzja o opracowaniu projektu aktu normatywnego, to taka ocena jest następnie dokumentowana w odrębnej części uzasadnienia tego projektu jako ocena skutków regulacji, zwana dalej „OSR”. Obowiązek dokonania OSR wynika z Regulaminu pracy RM.

RYS. 23. CZYNNOŚCI POPRZEDZAJĄCE OPRACOWANIE PROJEKTU.

Regulamin pracy RM opisuje typowe przyczyny, z których wynika potrzeba opracowania aktu normatywnego, ale ujmuje je w otwartym katalogu, więc organ wnioskujący może podjąć prace legislacyjne z innej przyczyny. Organ wnioskujący podejmuje pracę nad projektem, jeżeli wynika to w szczególności:

1)z obowiązujących przepisów;

2)z konieczności wdrożenia lub wykonania prawa UE;

3)z przyjętych strategii lub programów;

4)dokonanych analiz i ocen stanu prawnego lub sytuacji społeczno-gospodarczej, w tym uwzględniających konsultacje zagadnień z danej dziedziny życia społeczno-gospodarczego.

Obowiązek wynikający z obowiązujących przepisów to w przypadku ustawy najczęściej obowiązek wynikający z Konstytucji RP. W kilku przypadkach Konstytucja RP wprost stanowi, że w danym zakresie spraw szczegółowe ich uregulowanie powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w ustawach. Przykładowo art. 152 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje, że tryb powoływania i zakres działania wojewodów ma określać ustawa. W związku z tym konieczne było podjęcie prac legislacyjnych, które zakończyły się ogłoszeniem i wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190). Konstytucyjne zobowiązanie do uregulowania określonej kategorii spraw na poziomie ustawy może dotyczyć albo obowiązku wydania kompleksowej regulacji ustawowej w jakimś zakresie tematycznym, albo polegać na tym, że regulacje o określonym charakterze lub zakresie przedmiotowym zawsze wymagają uregulowania na poziomie ustawy. Na przykład art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga, aby każde ograniczenie gwarantowanych konstytucyjnie wolności i praw obywatelskich, poza spełnieniem testu proporcjonalności, miało swoją podstawę w ustawie.

RYS. 24. OBOWIĄZUJĄCE PRZEPISY KONSTYTUCJI WYZNACZAJĄCE PRZEDMIOT INICJATYWY USTAWODAWCZE

Rada Ministrów podejmuje te inicjatywy ustawodawcze i przedkłada projekty w zakresie ustaw, których przyjęcia wymaga Konstytucja RP, jeżeli zakres przedmiotowy tych projektów pokrywa się z właściwością rzeczową Rady Ministrów. Trzeba bowiem pamiętać, że Rada Ministrów jest tylko jednym z organów władzy wykonawczej. Ze względu na ustrojową pozycję Prezydenta RP istnieją także takie konstytucyjne obszary regulacji, w szczególności dotyczące kwestii organizacji i działania organów konstytucyjnych, w których wykonanie inicjatywy ustawodawczej będzie przysługiwało przede wszystkim Prezydentowi RP.

Trzecią przyczyną podjęcia prac nad opracowaniem projektu może być zaplanowanie takich działań w podejmowanych przez Radę Ministrów programach wieloletnich lub strategiach działania. W przypadku strategii lub programów najczęstszym zjawiskiem jest deklaracja w treści strategii lub programu pewnych założeń czy kierunków zmian ustawodawczych.

Czwartą przyczyną jest zdiagnozowanie potrzeby wynikającej z funkcjonowania prawa lub określonej sytuacji społecznej czy gospodarczej. Zdiagnozowane problemy mogą wymagać podjęcia interwencji legislacyjnej w formie inicjatywy ustawodawczej.

Jeżeli zachodzi co najmniej jedna z przyczyn podjęcia prac nad opracowaniem ustawy, następują dwa kolejne etapy czynności poprzedzających opracowanie projektu.

W ZTP określono zestaw czynności, które stanowią wytyczne dotyczące sposobu przygotowania organu wnioskującego do podjęcia prac nad projektem ustawy. Zgodnie z § 1 ust. 1 ZTP podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, a także każdego innego projektu aktu normatywnego, należy poprzedzić dokonaniem analizy w pięciu obszarach wskazanych na schemacie.

RYS. 25. OBSZARY I CZYNNOŚCI PODEJMOWANE PRZEZ ORGAN WŁADZY PUBLICZNEJ PRZED POJĘCIEM DECYZJI DOTYCZĄCEJ PRZYGOTOWANIA PROJEKTU USTAWY ZGODNIE Z § 1 ZTP

Zasady techniki prawodawczej 

§ 1. 1. Podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się w szczególności: 

1) wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany; 

2) analizą aktualnego stanu prawnego, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, w tym umów z zakresu ochrony praw człowieka, oraz prawodawstwa organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem; 

3) ustaleniem możliwości podjęcia środków interwencji organów władzy publicznej, alternatywnych w stosunku do uchwalenia ustawy; 

4) określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań; 

5) zasięgnięciem opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organów władzy publicznej.

Uzyskane wyniki umożliwiają podjęcie decyzji dotyczącej metody podejmowanej interwencji. Jeżeli okaże się, że zasadne jest podjęcie działań legislacyjnych, wówczas organ wnioskujący powinien przejść do trzeciego etapu poprzedzającego opracowanie projektu i przygotować ocenę wpływu

OSR jest najczęściej odrębnym załącznikiem do projektu ustawy, który zawiera w szczególności:

1)wskazanie podmiotów, na które oddziałuje projektowany akt normatywny;

2)informacje o konsultacjach przeprowadzonych przed opracowaniem projektu, a także o  zakresie konsultacji publicznych i opiniowania projektu, w tym o obowiązku zasięgnięcia opinii określonych podmiotów wynikającym z przepisów odrębnych;

3)informacje o wynikach analiz możliwości osiągnięcia celu projektu za pomocą innych środków;

4)przedstawienie wyników analizy wpływu projektowanego aktu normatywnego na podmioty, o których mowa w pkt 1, oraz wpływu projektu na istotne obszary oddziaływania, w szczególności na:

a) sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego,

b) rynek pracy,

c) konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorców, a zwłaszcza mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców,

d) sytuację ekonomiczną i społeczną rodziny, a także osób niepełnosprawnych oraz osób starszych;

5) wskazanie źródeł finansowania, zwłaszcza jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego

OSR może podlegać uzupełnieniu w toku procesu legislacyjnego, nie jest bowiem możliwe na pierwszym etapie kompletne określenie zakresu konsultacji publicznych czy opiniowania projektu, tym bardziej że proponowane rozwiązania mogą się zmieniać, co wymaga rozszerzenia zakresu OSR.

Jeżeli OSR ma dotyczyć projektu ustawy, która dotyczy zasad wykonywania działalności gospodarczej, wówczas powinien zawierać dodatkowe elementy. Prezentuje je schemat.

RYS. 26. ELEMENTY OSR DLA PROJEKTU USTAWY.

Fragment wytycznych dotyczących oceny wpływu i konsultacji publicznych

 Ocena wpływu ma na celu dostarczenie informacji na temat powyższych działań. Informacja ta powinna pozwalać na uzasadnienie potrzeby wprowadzanej regulacji prawnej, w tym wskazanie:

(i) przyczyn wprowadzenia danej regulacji prawnej, 

(ii) problemu, który wymaga rozwiązania,

(iii) innych możliwych opcji działania, które będą brane pod uwagę podczas procesu oceny,

(iv) istoty i celu projektowanego rozwiązania, 

Dokonanie oceny wpływu pozwala ocenić potrzebę wprowadzenia danej regulacji, a także jej potencjalnych skutków i koszt

Wpływ organizacji pozarządowych lub partnerów społecznych może polegać na zdiagnozowaniu, że zachodzi któraś z przyczyn uzasadniających wszczęcie prac nad projektem ustawy. Aby zainicjować działania legislacyjne, organizacje pozarządowe i partnerzy społeczni mogą przedstawiać członkom Rady Ministrów lub przedstawicielom administracji rządowej dokonywane przez siebie oceny stanu prawnego czy sytuacji społeczno-gospodarczej, w których zawrą wniosek o wszczęcie inicjatywy legislacyjnej. Takie wnioski mogą przybrać formę petycji składanych w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870).

W przypadku członków Rady Ministrów pierwszym krokiem jest ustalenie – na podstawie ustawy o działach administracji rządowej – innych ustaw szczególnych oraz rozporządzeń atrybucyjnych organu właściwego w danym zakresie przedmiotowym.

Następnie do właściwego rzeczowo organu można skierować analizę czy opinię zawierającą wniosek o podjęcie działań legislacyjnych. Warto także przedstawić założenia projektowanych zmian lub rozwiązań prawnych niezbędnych do osiągnięcia wpływu na sytuację społeczną.

Opinie lub analizy można kierować także do organów pomocniczych Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów lub ministrów.

Ograny pomocnicze są tworzone na podstawie art. 7 oraz art. 12 ustawy o Radzie Ministrów. Organy pomocnicze o charakterze opiniodawczo-doradczym mogą rekomendować członkom Rady Ministrów wszczęcie procesu legislacyjnego w określonej tematyce. Spektrum spraw, którymi zajmują się te organy pomocnicze, jest bardzo szerokie, zaś aktualną listę tych organów wspierających Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów można znaleźć w BIP KPRM, w zakładce „Organy pomocnicze”. W przypadku ministrów, informacje o ich organach pomocniczych można odnaleźć na stronach internetowych obsługujących ich urzędy.

Możliwa jest także aktywność organizacji na etapie dokonywania oceny wpływu regulacji, która może przybrać dwie formy: albo formę udziału w prekonsultacjach, albo odnosić się do oceny wpływ

Ponadto można zgłosić uwagi do procesu przeprowadzania oceny wpływu do organu wnioskującego lub koordynatora OSR. Takie uwagi będą jednak najczęściej elementem uwag zgłaszanych na dalszym etapie prac nad projektem – w szczególności na etapie konsultacji publicznych.

Aktywność podejmowana przez organizacje pozarządowe lub partnerów społecznych może zatem dotyczyć także etapów poprzedzających opracowanie projektu ustawy. Taka aktywność może stać się impulsem do wszczęcia procesu legislacyjnego przez Radę Ministrów albo powodować zmiany rozwiązań w przyjętych założeniach rządowych projektów ustaw.

Warunkiem skierowania projektu ustawy do prac w toku uzgodnień z członkami Rady Ministrów, opiniowania przez uprawnione podmioty oraz konsultacji publicznych jest odpowiednie przygotowanie projektu ustawy i spełnienie przez ten projekt kilku wymogów formalnych. 

Projekt ustawy, kierowany do rządowego procesu legislacyjnego:

1. powinien zostać opracowany pod względem prawnym, legislacyjnym oraz redakcyjnym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach odrębnych, w szczególności zgodnie z  wymaganiami określonymi w ZTP; 

2. posiada uzasadnienie – zgodne z wymaganiami określonymi w Regulaminie pracy RM oraz w przepisach odrębnych – w szczególności w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców; 

3. posiada odrębną część uzasadnienia – OSR – przygotowaną na formularzu, który przedstawia wyniki oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych projektowanego aktu; 

4. w przypadku projektu ustawy wdrażającego prawo Unii Europejskiej, organ wnioskujący powinien sporządzić: 

a. tabele zgodności, czyli zestawienie przepisów prawa UE, których wdrożenie jest celem projektu oraz projektowanych przepisów prawa polskiego; 

b. odwróconą tabelę zgodności, czyli zestawienie przepisów, które wykraczają poza cel wdrożenia prawa UE, wraz z wyjaśnieniem niezbędności objęcia ich tym projektem.

RYS. 27. WYMAGANIA FORMALNE PROJEKTU USTAWY.

Regulamin pracy Rady Ministrów w § 27 ust. 3 stawia także wymagania formalne wobec uzasadnienia projektu, które powinno: 

1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania aktu; 

2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana; 

3) wykazywać różnicę między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (przewidywane skutki prawne wejścia aktu w życie); 

4) zawierać: 

a) oświadczenie organu wnioskującego co do zgodności projektu z prawem UE, 

b) ocenę organu wnioskującego, czy projekt aktu podlega notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. 

W uzasadnieniu przedstawia się informację dotyczącą potrzeby przedstawienia projektu właściwym organom i instytucjom UE, w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu, w celu uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji albo uzgodnienia, a także wyjaśnienie terminu wejścia w życie. W przypadku projektów, które wchodzą w życie w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia – zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), konieczne jest podanie ważnego interesu państwa, który wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego oraz fragmentu uzasadnienia, odpowiadającego na pytanie, czy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie takiemu terminowi wejścia w życie. Takie uzasadnienie powinno również towarzyszyć aktowi normatywnemu, w przypadku gdy zaplanowano jego wsteczną moc obowiązującą. Jeżeli projekt ustawy dotyczy prawa UE, należy w uzasadnieniu przedstawić wyjaśnienie terminów wejścia w życie, odnoszące się do ich spójności z terminami wdrożenia lub stosowania prawa przewidzianymi przez akty prawa UE.

Ponieważ każdy projekt ustawy jest następnie procedowany przez Sejm RP, organ wnioskujący już w toku rządowego procesu legislacyjnego powinien brać pod uwagę wymagania formalne wobec projektu ustawy, które wynikają z Regulaminu Sejmu RP. W przeważającej mierze są one tożsame z wymaganiami stawianymi projektom kierowanym do rozpatrzenia w rządowym procesie legislacyjnym. Różnica między Regulaminem Sejmu a Regulaminem pracy RM polega m.in. na tym, że w Regulaminie Sejmu wskazano wprost, iż uzasadnienie projektu ustawy zawierającej przepisy regulacyjne lub przepisy określające wymogi dotyczące świadczenia usług transgranicznych – w rozumieniu ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1646 oraz z 2022 r. poz. 1616) – powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 50f ust. 1 tej ustawy. Brak odzwierciedlenia tego wymogu w Regulaminie pracy RM nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż organ wnioskujący jest zobowiązany stosować przepis ww. ustawy jako aktu hierarchicznie wyższego wobec Regulaminu pracy RM.

Wymogiem formalnym złożenia projektu ustawy w Sejmie jest również dołączenie do projektu ustawy projektów podstawowych aktów wykonawczych. Zgodnie z Regulaminem pracy RM – projekty aktów wykonawczych nie są dołączane do projektu ustawy na pierwszych etapach prac legislacyjnych. Obowiązek ich dołączenia do projektu ustawy powstaje dopiero na etapie skierowania projektu ustawy do prac SKRM.

Rządowy proces legislacyjny rozpoczyna zdiagnozowanie choćby jednej z przyczyn podjęcia inicjatywy ustawodawczej, zaprojektowanie działań prawnych oraz dokonanie oceny wpływu regulacji, które prowadzą do podjęcia decyzji co do wyboru środków prawnych, jako adekwatnej formy działania Rady Ministrów. Efektem końcowym rządowego procesu legislacyjnego jest przygotowanie uzgodnionego z członkami Rady Ministrów, zaopiniowanego przez uprawnione podmioty i skonsultowanego publicznie projektu ustawy, który będzie można skierować do prac parlamentarnych. Ogólny przebieg rządowego procesu legislacyjnego został unormowany w § 21 Regulaminu pracy RM.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 21. Postępowanie z projektami dokumentów rządowych obejmuje: 

1) opracowanie projektu; 

2) uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie projektu; 

3) rozpatrzenie projektu przez komitet lub komitety właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw; 

4) rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów; 

5) rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą – w przypadku projektu ustawy oraz projektu rozporządzenia;

5a) potwierdzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów – w przypadku projektu ustawy oraz projektu rozporządzenia;

6) rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów.

RYS. 28. RZĄDOWY PROCES LEGISLACYJNY PROJEKTU USTAWY

Jak już wskazano, na czynności poprzedzające opracowanie projektu składają się zdiagnozowanie przyczyn podjęcia działań legislacyjnych, dokonanie analizy regulacji obowiązujących, a następnie oceny wpływu projektowanych rozwiązań, których wyniki prowadzą do podjęcia decyzji o procedowaniu projektu ustawy.

W przypadku projektu ustawy kolejnym etapem jest skierowanie wniosku o wpis projektu do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Po dokonaniu wpisu do wykazu i nadaniu projektowi numeru w tym wykazie, organ wnioskujący lub ten organ, któremu Zespół do spraw Programowania Prac Rządu powierzył opracowanie projektu ustawy, dokonuje opracowania projektu ustawy, wraz z dokumentami, których przedstawienie jest konieczne w toku rządowego procesu legislacyjnego. Jest to uzasadnienie wraz z OSR, a w przypadku kiedy regulacja dotyczy transpozycji prawa UE: tabela zgodności oraz odwrócona tabela zgodności. Organ wnioskujący może także przygotować projekt ustawy i wskazane dokumenty przed złożeniem wniosku o wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów.

Zwykle opracowany i wpisany do odpowiedniego wykazu projekt aktu normatywnego trafia następnie do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania. Natomiast Rada Ministrów lub jej organ pomocniczy mogą podjąć decyzję, że zanim to nastąpi, OSR zostanie poddany ocenie koordynatora OSR. Jest to tzw. uprzednia ocena OSR. Po dokonaniu takiej uprzedniej oceny OSR lub przy braku stanowiska koordynatora OSR w terminie 14 dni od dnia przekazania OSR, organ wnioskujący kieruje projekt do uzgodnień z członkami Rady Ministrów oraz Rządowym Centrum Legislacji, do opiniowania przez uprawnione podmioty oraz do konsultacji publicznych. Zaproszone podmioty wyrażają stanowisko i zgłaszają uwagi do projektu, co do zasady, w wyznaczonym przez organ terminie. Następnie organ wnioskujący przygotowuje odpowiedź i swoje stanowisko do przedstawionych uwag oraz ewentualnie dokonuje stosownych zmian w projekcie.

Jeżeli uwagi do projektu są liczne, a w ocenie organu wnioskującego potrzebne jest ich omówienie na szerszym forum, organ wnioskujący może zorganizować konferencję uzgodnieniową z przedstawicielami podmiotów, które zgłosiły uwagi w trakcie uzgodnień i  opiniowania lub także w konsultacjach publicznych. Decyzję co do zasadności zorganizowania takiego spotkania podejmuje organ wnioskujący, więc jest to fakultatywny etap rządowego procesu legislacyjnego.

Następnie – jeżeli projekt ustawy tematycznie dotyczy właściwości komitetów ustanowionych do rozstrzygania określonej kategorii spraw – organ wnioskujący kieruje go do rozpatrzenia przez jeden lub kilka z tych komitetów. Podejmują one rozstrzygnięcie co do uwag zgłoszonych przez członków komitetów w trakcie ich pracy oraz na etapie uzgodnień i opiniowania, w zakresie swojej właściwości, a także finalnie decyzję co do rekomendowania danego projektu ustawy do dalszych prac

W przypadku projektu ustawy po rozpatrzeniu przez właściwe komitety następuje rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów, zwany dalej „SKRM”. Jest to organ pomocniczy Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów, który przygotowuje i uzgadnia stanowiska oraz rozstrzygnięcia Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach należących do zadań lub kompetencji tych organów. Jeżeli projekt ustawy zostanie przyjęty przez SKRM, jest kierowany na komisję prawniczą. To kolegialny organ złożony z urzędników, pod przewodnictwem legislatorów z RCL, który opracowuje projekt pod względem prawnym, redakcyjnym i legislacyjnym w ramach ustaleń podjętych przez SKRM.

Następnie projekty ustaw, które zostały przyjęte na posiedzeniu SKRM po zakończeniu prac przez komisję prawniczą, podlegają potwierdzeniu przez SKRM. Jeżeli projekt został przyjęty przez SKRM w trybie obiegowym – wówczas ten etap nie występuje.

Po potwierdzeniu przez SKRM, projekty ustaw podlegają rozpatrzeniu przez Radę Ministrów. Rada Ministrów przyjmuje projekt do rozpatrzenia, a następnie podejmuje decyzje dotyczące tego projektu. Przyjęcie ustawy przez Radę Ministrów umożliwia skierowanie jej do Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów, podpisując pismo kierujące projekt ustawy do parlamentu, wyznacza jednocześnie członka Rady Ministrów, który będzie reprezentował rząd w toku prac parlamentarnych.

Pierwszą czynnością postępowania w toku rządowego procesu legislacyjnego dotyczącego projektu ustawy jest skierowanie wniosku o wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. W przypadku projektu ustawy wpis do wykazu może poprzedzać opracowanie projektu. Natomiast jest możliwe, że na etapie wpisu organ wnioskujący dysponuje już opracowanym projektem ustawy. Wnioskując o wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych, organ wnioskujący musi natomiast przedstawić ocenę wpływu.

RYS. 29. KOLEJNOŚĆ PIERWSZYCH ETAPÓW PROCESU LEGISLACYJNEGO DLA PROJEKTU USTAWY.

Wpis do wykazu poprzedza skierowanie projektu ustawy do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania. Artykuł 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa stanowią, że istnieją trzy rodzaje wykazów prac legislacyjnych, które podlegają udostępnieniu w BIP właściwych organów. Projekty ustaw są umieszczane w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, który zawiera informację o planach dotyczących przepisów powszechnie obowiązujących oraz dokumentach programowych Rady Ministrów. Informacje o tym, jakie dokumenty podlegają wpisowi do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, prezentuje schemat.

RYS. 30. DOKUMENTY PODLEGAJĄCE WPISOWI DO WYKAZU PRAC LEGISLACYJNYCH RADY MINISTRÓW

Wykaz zawiera m.in. informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie ustawy, wskazanie istoty tych rozwiązań, wskazanie organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu oraz odpowiedzialnego za przedłożenie projektu Radzie Ministrów. W przypadku rezygnacji z prac nad danym projektem wykaz może także zawierać informację o przyczynie rezygnacji. Fakultatywnie Rada Ministrów albo organ pomocniczy może określić termin planowanego przyjęcia projektu przez Radę Ministrów. Informacje o terminach prac wynikających z wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów są raz na 6 miesięcy przekazywane Sejmowi.

Od udostępnienia wykazu lub wpisu w wykazie w BIP, zgodnie z art. 7 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, występuje możliwość zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem w trybie określonym w tej ustawie. Dzięki zgłoszeniu zainteresowania pracami nad projektem podmiot zgłaszający może zostać zaproszony do udziału w procedurze wysłucha publicznego danego projektu. W przypadku projektu ustawy wysłuchanie publiczne ma miejsce na etapie rozpatrywania projektu przez Sejm.

Wpisu projektu ustawy do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów dokonuje Zespół do spraw Programowania Prac Rządu. Organ wnioskujący lub opracowujący projekt ustawy przygotowuje wniosek o wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów i składa go do Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu. Jest to organ pomocniczy Rady Ministrów, powołany na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o RM. Kompetencje tego organu i jego tryb pracy zostały uregulowane w zarządzeniu nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2021 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu (M. P. z 2023 r. poz. 261). Zespół ten, poza decyzją o dokonaniu wpisu lub odmowie dokonania wpisu do wykazu prac legislacyjnych lub programowych Rady Ministrów, może także zadecydować o powierzeniu opracowania projektu ustawy innemu podmiotowi niż organ wnioskujący, w szczególności RCL.

Do wniosku o wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów organ wnioskujący dołącza formularz oceny wpływu.

Przy dokonaniu wpisu do wykazu projektowi ustawy jest nadawany unikalny numer, który jest umieszczany w OSR. Numer ten może służyć do identyfikacji projektu, w przypadku gdy równolegle są procedowane dwa projekty dotyczące tych samych ustaw. Na przykład: przygotowano dwa projekty dotyczące nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania cywilnego. Wówczas, chociaż nazwa projektu może być taka sama (ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego), to numer w wykazie prac informuje, że są to dwa odrębne przedłożenia, które mogą zawierać różne rozwiązania i odnosić się do różnego zakresu spraw

Rada Ministrów lub jej organ pomocniczy może podjąć decyzję, że projekt ustawy będzie mógł być skierowany do dalszych prac legislacyjnych dopiero po dokonaniu oceny OSR przez koordynatora OSR. Wówczas organ wnioskujący kieruje projekt do koordynatora OSR, a on w terminie 14 dni wydaje opinię dotyczącą dokonanej oceny wpływu, która została udokumentowana w OSR. Jeżeli Koordynator OSR w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku nie zajmie stanowiska wobec OSR, jest to równoznaczne z przedstawieniem oceny pozytywnej. Natomiast jeżeli koordynator OSR zgłosi uwagi, to organ wnioskujący albo je uwzględnia, albo przedstawia stanowisko do tych uwag.

Opracowany projekt ustawy, który posiada numer wpisu w wykazie prac legislacyjnych lub programowych Rady Ministrów, organ wnioskujący kieruje następnie do: 

• uzgodnień z członkami Rady Ministrów, Szefem KPRM oraz z RCL pod względem prawnym lub 

• opiniowania przez uprawnione podmioty lub 

• konsultacji publicznych.

Kierując projekt do tych podmiotów, organ wnioskujący jest zobowiązany do przedstawienia opinii koordynatora OSR lub informacji, że koordynator OSR nie przedstawił stanowiska. Uzgodnienia stanowią pierwszy etap współdziałania członków Rady Ministrów oraz Rządowego Centrum Legislacji. W przypadku opiniowania i konsultacji publicznych Regulamin pracy RM przyjęty w 2013 r. rozróżnił dwa procesy, które w poprzednio obowiązujących regulacjach były objęte pojęciem „konsultacji społecznych”, ustanawiając odrębnie procedurę opiniowania projektu i konsultacji publicznych.

Opiniowanie projektu to uzyskanie opinii organów i instytucji państwowych, których zakresu działania dotyczy projekt, oraz innych podmiotów, którym odrębne przepisy przyznają prawo opiniowania projektów, w tym partnerów społecznych, komisji wspólnych czy odpowiednich organów i instytucji UE. Są to podmioty formalnie umocowane w przepisach prawa do opiniowania projektów. Konsultacje publiczne są natomiast nakierowane na uzyskanie opinii i stanowisk od podmiotów, które pozostają poza sektorem organów i instytucji państwowych – mogą to być organizacje pozarządowe, podmioty gospodarcze lub ich związki, kościoły czy inne podmioty pozarządowe, których zakresu działania dotyczy dany projekt.

RYS. 31. UCZESTNICY ETAPÓW UZGODNIEŃ, OPINIOWANIA I KONSULTACJI PUBLICZNYCH.

Te trzy etapy są odrębnie uregulowane w regulaminie pracy RM oraz różnią się od siebie kręgiem podmiotów, do których kierowany jest projekt, i chociaż mogą być prowadzone niezależnie, to zwykle toczą się równolegle. To znaczy, że organ wnioskujący równocześnie kieruje pisma do podmiotów uprawnionych i przekazuje projekt odpowiednio do uzgodnień, do opiniowania oraz do konsultacji publicznych.

Uzgodnienia

W ramach uzgodnień stanowisko wobec przedstawionego projektu dokumentu rządowego zajmują: 

1. członkowie Rady Ministrów; 

2. Szef KPRM; 

3. Rządowe Centrum Legislacji – pod względem prawnym; 

4. inne organy lub podmioty, jeżeli: 

a. w przepisach odrębnych przewidziano uprawnienie dla tych podmiotów lub organów do prowadzenia procesu uzgodnień, 

b. projekt dotyczy zakresu ich działania.

Często występuje w praktyce określenie „uzgodnienia międzyresortowe”. Oznacza to uzgodnienia prowadzone na postawie regulaminu pracy RM.

Organ wnioskujący, kierując projekt ustawy do uzgodnień, wyznacza termin na zajęcie stanowiska. Jeżeli termin nie wynika z przepisów odrębnych – czyli np. z przepisów ustawowych, które uprawniają określone podmioty do wyrażenia opinii lub zajęcia stanowiska, to termin ten  wyznacza organ wnioskujący. Wyznaczając termin, organ wnioskujący ma obowiązek wziąć pod uwagę przedmiot, zakres i objętość projektu, zakres podmiotów, na które projekt oddziałuje, oraz pilność sprawy. Generalna zasada stanowi, że wyznaczenie terminu na zajęcie stanowiska krótszego niż 7 dni, a w przypadku projektu aktu normatywnego 14 dni od dnia udostępnienia projektu, wymaga szczegółowego uzasadnienia. Zgodnie jednak ze szczegółowymi przepisami dotyczącymi rozpatrywania poszczególnych rodzajów projektów, zawartymi w dziale IV Regulaminu pracy RM – w przypadku projektu ustawy – termin ten nie powinien być krótszy niż 21 dni, a wyznaczenie terminu krótszego wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 129. Wyznaczenie terminu do zajęcia stanowiska w ramach uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania krótszego niż 21 dni od udostępnienia projektu wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Nieprzestrzeganie przez podmioty, do których skierowano projekt, terminu na zajęcie stanowiska, wyznaczonego przez organ wnioskujący, może nieść ze sobą istotne skutki. Jeżeli skutki nieprzedstawienia stanowiska nie zostały określone w przepisach odrębnych, to organ wnioskujący może uznać brak stanowiska w wyznaczonym terminie za uzgodnienie treści projektu lub przedstawienie opinii pozytywnej.

Członkowie Rady Ministrów w ramach uzgodnień przedstawiają stanowisko do dokumentu rządowego w szczególności w zakresie swojego działania. Oznacza to, że powinni przede wszystkim ocenić wpływ projektowanej regulacji na powierzone im działy administracji rządowej lub na powierzone im zadania, ale nie oznacza to wyłączenia możliwości zajęcia stanowiska w zakresie poprawności regulacji czy prawidłowej realizacji intencji projektodawcy.

W toku uzgodnień wyrażane są dodatkowe dwa szczególne stanowiska: ocena OSR oraz ocena zgodności projektu z prawem UE. Jeżeli projekt nie był poddany uprzedniej ocenie OSR, to wówczas Koordynator OSR zajmuje stanowisko dotyczące OSR w ramach uzgodnień.

Jeżeli projekt ustawy ma na celu wdrożenie prawa UE, minister właściwy do spraw członkostwa RP w UE przedstawia dodatkowo opinię o zgodności projektu z prawem UE. W takiej opinii minister wskazuje również na regulacje projektu, które wykraczają poza cel wdrożenia.

Jeżeli celem projektu nie jest wdrożenie aktów prawa UE, wówczas opinia co do zgodności z prawem UE może być wydawana przez ministra właściwego z własnej inicjatywy lub jeżeli wystąpi o nią: 

1. organ wnioskujący; 

2. Prezes RCL; 

3. Szef KPRM.

Wniosek pochodzący od tych podmiotów powinien być umotywowany oraz wskazywać przepisy, które wymagają oceny, oraz przyczyny poddania tych przepisów ocenie zgodności z prawem UE. Po wyrażeniu opinii o projekcie ustawy organ wnioskujący jest zobowiązany zająć stanowisko wobec uwag zgłoszonych w uzgodnieniach. Najczęściej stanowisko organu wnioskującego wobec zgłoszonych uwag zamyka się w trzech typach rozstrzygnięcia: 

1. uwaga uwzględniona – jeżeli organ wnioskujący przyjmuje propozycję lub wątpliwości innego członka Rady Ministrów, Szefa KPRM lub Prezesa RCL i dokonuje zmian w projekcie; 

2. uwaga wyjaśniona – jeżeli konieczne były dodatkowe wyjaśnienia lub uzupełnienie uzasadnienia przedstawionych rozwiązań przez organ wnioskujący; 

3. uwaga nieuwzględniona – kiedy organ wnioskujący nie zgadza się ze stanowiskiem zgłaszającego uwagę

Uzgodnienia mogą się zakończyć na dwa sposoby: 

1. albo uzgodnieniem treści projektu, który może zostać następnie skierowany na kolejny etap prac legislacyjnych; 

2. albo stwierdzeniem rozbieżności stanowisk – które jest dokumentowane w protokole rozbieżności, kierowanym na kolejny etap legislacyjny. 

Jako rozbieżności są traktowane jedynie kwestie, które dotyczą merytorycznych rozwiązań przyjętych w projekcie – tj. istoty tych rozwiązań, ich skutków, wpływu na konkretne grupy obywateli. Natomiast uwagi o charakterze redakcyjnym lub legislacyjnym nie są traktowane jako rozbieżności. Takie uwagi albo pozostawia się do rozstrzygnięcia w uzgodnieniu z RCL, albo pozostawia do rozpatrzenia przez komisję prawniczą. Oznacza to, że nieprawidłowe odesłanie, które wynika z oczywistej omyłki pisarskiej, albo nieprawidłowo ułożona kolejność przepisów nie stanowią kwestii, które będą przedmiotem protokołu rozbieżności.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 52. 2. Protokół rozbieżności zawiera w szczególności: wskazanie podmiotu, który zgłosił uwagę, przytoczenie treści zgłoszonej uwagi oraz stanowisko organu wnioskującego, w tym przedstawienie powodów nieuwzględnienia uwagi.

Objęcie danej uwagi protokołem rozbieżności powoduje, że jeżeli członek Rady Ministrów lub Prezes RCL podtrzyma tę uwagę na kolejnym etapie legislacyjnym, to będzie ona przedmiotem rozstrzygnięcia właściwych komitetów lub samej Rady Ministrów. Należy natomiast mieć na uwadze, że sporządzenie protokołu rozbieżności lub uzgodnienie projektu mogą nastąpić również jako wynik przeprowadzenia konferencji uzgodnieniowej.

Opiniowanie 

Proces opiniowania ma na celu zasięgnięcie opinii podmiotów innych niż członkowie Rady Ministrów, którym przyznano kompetencję do opiniowania projektów aktów normatywnych lub dokumentów rządowych. Opiniowanie składa się z czterech modułów, które odróżnia kategoria podmiotów opiniujących. Projekt może zostać skierowany do:

1. organów i instytucji państwowych, w takim zakresie, w jakim dany projekt dotyczy ich działania –

a. wprost zostały wymienione Prokuratoria Generalna RP oraz 

b. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, 

c. oprócz tego projekt przekazuje się do innych organów administracji rządowej lub innych organów, lub instytucji państwowych, np.: 

i. Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych – art. 469 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710, z późn. zm.), 

ii. Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom – art. 8b ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1608), 

iii. Głównego Inspektora Pracy – art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1614); 

2. komisji wspólnej Rządu i przedstawicieli samorządu terytorialnego, kościołów, partnerów społecznych lub innych podmiotów – wówczas, gdy z odrębnych przepisów wynika obowiązek zaopiniowania przez te podmioty danego projektu, np.: 

a. Krajowej Rady Spółdzielczej – art. 259 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2021 r. poz. 648),

b. Komisji Wspólnej Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 823); 

3. organom i instytucjom UE, w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu – projekt ustawy przedstawia się w celu uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji albo uzgodnienia, jeżeli akty regulujące funkcjonowanie UE tak stanowią;

4. Radzie Legislacyjnej– jeżeli jest to projekt, który należy do kategorii projektów o szczególnie istotnych skutkach prawnych, społecznych lub gospodarczych

Przebieg procesu opiniowania jest uzależniony od kategorii podmiotu, do którego jest kierowany projekt

W przypadku podmiotów wskazanych w pkt 1 – czyli organów i instytucji państwowych, Prokuratorii Generalnej RP oraz Prezesa UOKiK – opiniowanie polega na przedstawieniu projektu do opiniowania wraz z pismem. Analogicznie jak w uzgodnieniach organ wnioskujący przesyła projekt do wskazanych podmiotów i wyznacza termin na zajęcie stanowiska. Co do zasady, termin na przedstawienie stanowiska dla projektu ustawy wynosi 21 dni, gdyż zastosowanie znajdą wszystkie reguły wyznaczania terminów do zajęcia stanowiska, jakie zostały wskazane w przypadku uzgodnień z członkami Rady Ministrów.

W przypadku podmiotów, o których mowa w pkt 2 – czyli komisji wspólnej Rządu i przedstawicieli samorządu terytorialnego, kościołów, partnerów społecznych lub innych podmiotów, również jest kierowane pismo z prośbą o zaopiniowanie projektu. W tym przypadku odrębnie są jednak uregulowane terminy do zajęcia stanowiska, gdyż dla niektórych podmiotów będą to terminy ustawowe, jeżeli natomiast nie ma przepisów odrębnych, to wówczas zgodnie z § 40 ust. 2 Regulaminu pracy RM – terminy wyznacza się zgodnie z przepisami Regulaminu pracy RM. Stosowanie przepisów odrębnych albo przepisów Regulaminu pracy RM zależy od tego, jaka jest podstawa prawna utworzenia danego podmiotu oraz jego relacja wobec Rady Ministrów. Funkcjonowanie komisji wspólnych czy instytucji dialogu społecznego może bowiem być uregulowane ustawami albo regulacjami na poziomie rozporządzenia, np. wydawanego na podstawie art. 13 ustawy o RM. Ponieważ Regulamin pracy RM jest przyjmowany w formie uchwały RM, a zatem aktu prawnego o charakterze wewnętrznym, to wiąże jedynie podmioty podległe lub nadzorowane przez Radę Ministrów. Dodatkowo, jeżeli termin do wyrażenia opinii lub zajęcia stanowiska został określony przez ustawę, to ze względu na hierarchicznie niższą pozycję Regulaminu pracy RM w systemie źródeł prawa, pierwszeństwo stosowania mają regulacje ustawowe. Dlatego w przypadku Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego termin na zajęcie stanowiska wynosi 30 dni od dnia doręczenia projektu aktu normatywnego, zaś dla Rady Dialogu Społecznego zasadniczo wynosi również 30 dni, ale może być skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes państwa. Zatem jeżeli organizacja należy do grona partnerów społecznych, których uczestnictwo w procesie legislacyjnym jest regulowane przez ustawy, to te przepisy ustawowe mają pierwszeństwo przed regulaminem pracy RM w przypadku określenia terminów na zajęcie stanowiska. W przypadku braku przepisów ustawowych – wiążące są przepisy regulaminu pracy RM. Podmiot, do którego przekazano projekt celem zaopiniowania, wyraża swoje stanowisko i przekazuje je w postaci pisemnej lub elektronicznej do urzędu obsługującego organ wnioskujący.

Kolejną grupą podmiotów, które uczestniczą w opiniowaniu projektów są organy lub instytucje UE. W przypadku kiedy przepisy prawa UE wskazują na obowiązek powiadomienia, dokonania konsultacji lub uzgodnienia z organami lub instytucjami UE, to organ wnioskujący przekazuje projekt do tych instytucji lub organów, w trybie określonym w aktach regulujących funkcjonowanie danej instytucji lub organu UE. Jeżeli projekt nie podlega takim obowiązkom, wówczas w uzasadnieniu projektu organ wnioskujący zamieszcza oświadczenie o treści: „Projektowana ustawa nie wymaga dokonania powiadomienia, uzyskania opinii, dokonania konsultacji lub uzgodnienia z organami lub instytucjami Unii Europejskiej”.

Projekt może zostać skierowany do opinii Rady Legislacyjnej. Jest to organ utworzony ustawą o RM, przy Prezesie Rady Ministrów, jako organ opiniodawczo-doradczy w sprawach dotyczących systemu prawa. Rada Legislacyjna składa się z osób wyróżniających się wiedzą prawniczą i dorobkiem praktyki prawniczej, którzy są powoływani przez Prezesa Rady Ministrów na kadencję czteroletnią. Zadania Rady Legislacyjnej określa art. 14 ustawy o RM.

Ustawa o Radzie Ministrów 

Art. 14. Do zadań Rady Legislacyjnej należy: 

1) opiniowanie dokumentów rządowych, w szczególności projektów ustaw oraz projektów innych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, prawem Unii Europejskiej oraz spójności z obowiązującym systemem prawa; 

2) opiniowanie projektów ustaw o szczególnej doniosłości przygotowanych z inicjatywy posłów, Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub grupy obywateli, skierowanych do Rady Ministrów w celu zajęcia stanowiska, lub opiniowanie projektu stanowiska Rady Ministrów do tych projektów;

[…] 

4) formułowanie wniosków lub opinii w sprawach związanych z procesem stanowienia prawa, w tym co do zasad techniki prawodawczej; 

5) dokonywanie ocen stosowania obowiązującego prawa pod względem jego spójności, skuteczności i właściwego regulowania zjawisk społecznych; 

6) analizowanie potrzeby dokonania zmian prawa;

Procedurę opiniowania przez Radę Legislacyjną normuje Regulamin pracy RM oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2022 r. w sprawie Rady Legislacyjnej (Dz. U. poz. 1818). Aby uzyskać opinię Rady Legislacyjnej, organ wnioskujący występuje do Prezesa RCL o skierowanie projektu ustawy do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną. Poza organem wnioskującym projekt do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną może skierować: 

• Prezes Rady Ministrów; 

• Przewodniczący SKRM; 

• Szef KPRM; 

• Prezes RCL lub 

• Sekretarz Rady Ministrów.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2022 r. w sprawie Rady Legislacyjnej, sporządzenie opinii przez Radę Legislacyjną powinno nastąpić w terminie 70 dni w przypadku projektu ustawy. Opinie Rady są przyjmowane na posiedzeniach i niezwłocznie przekazywane do Prezesa Rady Ministrów oraz do wnioskodawcy, zaś odpisy opinii, ocen i wniosków są doręczane Przewodniczącemu SKRM, właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych, Sekretarzowi Rady Ministrów, a także Prezesowi RCL.

Po uzyskaniu opinii organ wnioskujący przygotowuje stanowisko do tej opinii. Organ wnioskujący jest zobowiązany do zajęcia stanowiska wobec wszystkich przedstawionych opinii, a w szczególności powinien odrębnie odnieść się do opinii Rady Legislacyjnej, o ile została wyrażona.

Konsultacje publiczne 

Konsultacje publiczne polegają w szczególności na uzyskaniu stanowiska podmiotów, które będą adresatami zaprojektowanych rozwiązań lub są nimi zainteresowane.

Zgodnie z regulaminem pracy RM organ wnioskujący, decydując o skierowaniu projektu do konsultacji publicznych, powinien wziąć pod uwagę:

• treść projektu ustawy lub projektu rozporządzenia; 

• uwzględnić inne okoliczności, w tym 

o znaczenie projektu,

o przewidywane skutki społeczno-gospodarcze,

o stopień złożoności,

o pilność sprawy. 

Im większe społeczne znaczenie projektu, szersza grupa odbiorców, wyższy stopień złożoności i istotniejsze skutki społecznogospodarcze, tym większego znaczenia nabiera przeprowadzenie szerokiego zakresu konsultacji publicznych.

W ramach konsultacji publicznych jest możliwe skierowanie projektu do: 

• organizacji społecznych, 

• innych zainteresowanych podmiotów, 

• zainteresowanych instytucji.

Organ wnioskujący może samodzielnie ustalić krąg podmiotów, do których kieruje projekt w celu uzyskania stanowiska w konsultacjach publicznych. Może także skorzystać z wykazu podmiotów, do których można skierować projekt w toku konsultacji publicznych. Wykaz ten jest prowadzony przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii i zawiera listę podmiotów, które są zainteresowane przekazywaniem im przez organy administracji rządowej projektów celem wyrażenia opinii w trakcie konsultacji publicznych.

Podobnie jak w przypadku uzgodnień, także w przypadku konsultacji publicznych nieprzestrzeganie przez zgłaszającego uwagi terminu na zajęcie stanowiska może nieść ze sobą istotne skutki. Jeżeli skutki nieprzedstawienia stanowiska w wyznaczonym terminie nie zostały określone w przepisach odrębnych, to organ wnioskujący może uznać brak stanowiska w wyznaczonym terminie za rezygnację z przedstawienia stanowiska.

Niektóre ze wspomnianych zasad zostały obudowane mechanizmami proceduralnymi rządowego procesu legislacyjnego, które zapewniają ich skuteczność w toku procedury legislacyjnej. Powszechność konsultacji i ich przejrzystość zapewnia obowiązek udostępnienia w RPL projektu ustawy z chwilą skierowania do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania. Projekt jest umieszczany w RPL pod adresem www.legislacja.gov.pl. Także wszystkie pozostałe dokumenty powstające w toku procesu legislacyjnego podlegają umieszczeniu w serwisie RPL. Wymóg ten koresponduje z takim samym wymogiem określonym w art. 6 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Responsywność jest zapewniana dzięki obowiązkowi sporządzenia raportu z konsultacji, przedstawiającego omówienie wyników konsultacji i opiniowania, w którym organ wnioskujący ma m.in. obowiązek omówić oraz odnieść się do stanowisk zgłoszonych przez podmioty biorące udział w tym procesie. Koordynację procesu konsultacji publicznych zapewnia organ wnioskujący, który zgodnie z § 34 Regulaminu pracy RM prowadzi ten proces. Przewidywalność konsultacji zapewnia zarówno uregulowanie przebiegu konsultacji na poziomie Regulaminu pracy RM, jak i opracowanie wytycznych dotyczących sposobu ich przeprowadzenia.

Konsultacje publiczne mogą się zakończyć na dwa sposoby: 

1. przedstawieniem przez organ wnioskujący stanowiska do zgłoszonych uwag – najczęściej w  formie tabeli uwag ze stanowiskiem, czasem wraz ze zmienionym projektem, który może ponownie podlegać konsultacjom z podmiotami, które zgłosiły uwagi; 

2. zaproszeniem do udziału w konferencji uzgodnieniowej lub odrębnej konferencji podmiotów biorących udział w konsultacjach publicznych.

Oprócz przedstawienia stanowiska, organ wnioskujący jest też zobowiązany do przygotowania raportu z konsultacji publicznych. Raport to prezentacja wyników konsultacji, które wskazuje: podmioty, które przedstawiły stanowisko lub opinię, oraz ogólne omówienie tych stanowisk wraz z odniesieniem się organu wnioskującego. Często załącznikiem do raportu jest szczegółowe omówienie uwag i stanowiska organu wnioskującego w formie tabeli, która przedstawia stanowiska poszczególnych podmiotów uczestniczących w konsultacjach wraz z odniesieniem się wnioskodawcy do zgłoszonych stanowisk i postulatów.

Konferencja uzgodnieniowa 

Konferencja uzgodnieniowa jest fakultatywnym etapem rządowego procesu legislacyjnego. Organ wnioskujący organizuje konferencję uzgodnieniową, jeżeli takie spotkanie może przyczynić się do uzgodnienia projektu. Na konferencję zostają zaproszeni przedstawiciele wszystkich organów, które zgłosiły uwagi w uzgodnieniach, oraz podmiotów, które opiniowały projekt. W przypadku podmiotów przekazujących uwagi w toku konsultacji publicznych – organ wnioskujący może zdecydować, że zorganizuje wspólne spotkanie z podmiotami zgłaszającymi uwagi w uzgodnieniach albo odrębną konferencję tylko dla podmiotów uczestniczących w konsultacjach publicznych. Jest to uzależnione od liczby i wagi przedstawionych uwag.

Najpóźniej na 7 dni przed planowanym terminem konferencji organ wnioskujący jest zobowiązany przedstawić zestawienie zgłoszonych uwag wraz ze stanowiskiem wobec tych uwag, które powinno zawierać co najmniej informacje o ich: 

• uwzględnieniu; 

• nieuwzględnieniu; 

• przedstawieniu wyjaśnień.

 Jeżeli przedstawi takie stanowisko, to nie jest już zobowiązany do przedstawiania odrębnego stanowiska w trybie § 43 pkt 1 i 4 Regulaminu pracy RM, chyba że odrębne przepisy – np. ustawowe – nakładają na niego taki obowiązek w stosunku do konkretnego podmiotu opiniującego.

Zaproszeni do udziału w posiedzeniu konferencji uzgodnieniowej są zobowiązani wziąć w niej udział. Brak uczestnictwa w tej konferencji organ wnioskujący może uznać za odstąpienie od przedstawionych uwag. Jednocześnie regulamin pracy RM stanowi, że upoważnienie do udziału w konferencji uzgodnieniowej jest równoznaczne z upoważnieniem do przedstawienia wiążącego stanowiska w sprawie projektu i obejmuje także upoważnienie do uzgodnienia projektu. Wynika to z faktu, że w posiedzeniu konferencji uzgodnieniowej zwykle biorą udział pracownicy ministerstw lub urzędów centralnych, albo eksperci organizacji, którzy nie zawsze posiadają odrębne upoważnienie lub pełnomocnictwo do działania w imieniu i na rzecz organu czy podmiotu, którego stanowisko reprezentują.

W trakcie konferencji, której najczęściej przewodniczy przedstawiciel organu wnioskującego, prowadzi się dyskusję nad przedstawionymi uwagami, a czasem nad projektem ustawy w wersji zmienionej w wyniku przedstawionych uwag. Wyjaśnia się także uwagi wynikające z opinii o zgodności projektu z prawem UE.

Istnieje również możliwość, by konferencję uzgodnieniową prowadził członek Rady Ministrów wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów, Szef KPRM albo sekretarz lub podsekretarz stanu w KPRM. Dzieje się tak wówczas, gdy organ wnioskujący zwróci się do KPRM z prośbą o przeprowadzenie konferencji uzgodnieniowej. Jest to jednak niezwykle rzadkie, wydaje się, że może dotyczyć projektów, które są przygotowywane przez pełnomocników Rządu.

Konferencja może się zakończyć uzgodnieniem projektu, może być też jedynie okazją do wzajemnej wymiany stanowisk i lepszego zrozumienia prezentowanych racji.

Zmieniony po konferencji projekt może być przedmiotem ponownych uzgodnień lub zostać przekazany do rozpatrzenia przez komitety właściwe.

Zakończenie procesu uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania 

Po zaprezentowaniu stanowiska do zgłoszonych uwag i umożliwieniu odniesienia się do niego wszystkim zainteresowanym podmiotom (każdemu z osobna lub w trakcie konferencji uzgodnieniowej) organ wnioskujący przygotowuje zmieniony tekst projektu ustawy. Dokonuje w nim zmian zgodnie z ustaleniami, które zostały dokonane w trakcie uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania projektu albo stanowiły konkluzję dyskusji w trakcie konferencji uzgodnieniowej.

Taki zmieniony projekt organ wnioskujący przedstawia:

• uczestnikom uzgodnień – czyli członkom Rady Ministrów i Prezesowi RCL – chyba że zakres zmian wprowadzonych w projekcie jest nieznaczny, 
• uczestnikom opiniowania, a także podmiotom, do których skierował projekt na etapie konsultacji publicznych – jeżeli zostały wprowadzone istotne zmiany w obszarze zainteresowania tych podmiotów. 

Zmieniony projekt może być też przedstawiony ponownie do konsultacji publicznych, na tych samych zasadach, na jakich jest kierowany do pierwotnych konsultacji.

Podobnie jak przy pierwotnym przekazaniu projektu do uzgodnień, opiniowania lub konsultacji publicznych organ wnioskujący wyznacza termin zajęcia stanowiska wobec projektu. Jedyna różnica w tym powtórnym procesie uzgadniania projektu polega na tym, że jeżeli zgłoszone przez członków Rady Ministrów lub Prezesa RCL uwagi nie odnoszą się do zmienionej części projektu albo nie dotyczą niezgodności z przyjętymi ustaleniami, to organ wnioskujący może je pozostawić bez rozpoznania.

W wyniku przedstawienia stanowisk w ponownym procesie uzgodnień, opiniowania lub konsultacji publicznych dokonywane są zmiany w projekcie. Zmieniony projekt jest kierowany na kolejne etapy procesu legislacyjnego. Organ wnioskujący decyduje, jak długo będą trwały uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie. Bywa, że projekt jest kierowany do ponownych uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania, a następnie zmieniany w wyniku zgłoszonych uwag i kierowany do zaopiniowania po raz kolejny – nawet dwu lub trzykrotnie.

Zmieniony projekt może zostać skierowany do rozpatrzenia przez właściwe komitety albo do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów.

Rozpatrzenie projektu przez komitety właściwe do rozpatrywania określonej kategorii spraw jest uzależnione od tego, czy został powołany właściwy organ Rady Ministrów, w  którego zakresie działania mieści się tematyka projektu ustawy. Tematykę projektu ustawy określa najczęściej tytuł ustawy wraz z przepisami ogólnymi, w których zamieszcza się zakres przedmiotowy i podmiotowy regulacji. Aktualnie zostało powołanych 5 takich komitetów:

1)Komitet Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji – powołany zarządzeniem nr 48 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2016 r. w sprawie Komitetu Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji (M.P. z 2018 r. poz. 705) – który zajmuje się projektami dotyczącymi informatyzacji,.

2)Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów – utworzony na mocy zarządzenia nr 131 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 września 2016 r. w sprawie Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów (M.P. z 2019 r. poz. 349) – który zajmuje się projektami w sprawach dotyczących:

a) gospodarki,

b) finansów publicznych,

c) rozwoju kraju,

których przewidywane skutki finansowe przekraczają 500 mln zł rocznie

3)Komitet Społeczny Rady Ministrów – powołany zarządzeniem nr 205 Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie Komitetu Społecznego Rady Ministrów (M.P. z 2019 r. poz. 937 i 1148 oraz z 2021 r. poz. 214), do którego należą sprawy projektów służących

a) poprawie sytuacji rodzin w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym sytuacji demograficznej i dochodowej społeczeństwa, jakości życia i warunków życia,

b) wspieraniu aktywności zawodowej, edukacyjnej i kulturalnej oraz sportowo-rekreacyjnej,

c) poprawie dostępności i poziomu usług socjalnych i opiekuńczych oraz sytuacji osób niepełnosprawnych i ich opiekunów oraz osób starszych, w tym emerytów.

4)Komitet do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i Spraw Obronnych – powołany zarządzeniem nr 162 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie Komitetu Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i Spraw Obronnych (M.P. poz. 918), którego celem jest koordynacja przygotowań, działań i podejmowania decyzji w sprawach:

a) bezpieczeństwa i obrony państwa,

b) sprawach wewnętrznych,

c) porządku publicznego,

d) obronności,

e) wymiaru sprawiedliwości.

6)Komitet do Spraw Europejskich – utworzony ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2078 oraz z 2020 r. poz. 284), a szczegółowy regulamin pracy tego Komitetu został określony uchwałą nr 18 Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Komitetu do Spraw Europejskich (M.P. z 2015 r. poz. 49 oraz z 2020 r. poz. 401).

Informacje o przebiegu obrad Komitetu Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji można znaleźć na stronie www.krmc.gov.pl, natomiast komunikaty o działalności Komitetu do spraw Europejskich można znaleźć na stronie https://www.gov.pl/web/premier/komitet-do -spraw-europejskich.

W skład komitetów wchodzą upoważnieni przedstawiciele członków Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej, w tym pełnomocników Rządu. Członkom komitetów przysługuje prawo głosu. Natomiast w większości przypadków przewodniczący danego komitetu ma możliwość samodzielnie lub na wniosek członka komitetu zapraszać do udziału w posiedzeniach inne osoby, z głosem doradczym. Katalog tych osób nie jest określony w sposób zamknięty.

Generalnie rozpatrzenie projektu ustawy przez właściwy komitet następuje przed rozpatrzeniem projektu przez SKRM. Wyjątek dotyczy jedynie tych dokumentów rządowych, które odnoszą się do udziału Rzeczypospolitej Polskiej w instytucjach i procedurach UE, do których został upoważniony Komitet do spraw Europejskich. Wówczas rozpatrzenie projektu takiego dokumentu przez Komitet do spraw Europejskich następuje po rozpatrzeniu sprawy przez SKRM.

Jeżeli przepisy regulujące tryb pracy danego komitetu nie stanowią inaczej, to organ wnioskujący wnosi projekt do rozpatrzenia za pośrednictwem sekretarza komitetu. Właściwy komitet rozpatruje projekt zgodnie z trybem określonym w regulaminie swojej pracy lub w akcie o utworzeniu komitetu, w szczególności zajmuje się uwagami wraz ze stanowiskiem organu wnioskującego, które zostały ujęte w protokole rozbieżności, w zakresie objętych właściwością tego komitetu.

Proceduralnie istnieje możliwość, aby w trakcie obrad komitetów brali udział przedstawiciele organizacji pozarządowych lub przedstawiciele strony społecznej. Uprawnienie do zaproszenia tych podmiotów do udziału w posiedzeniach jest uprawnieniem przewodniczącego komitetu, pozostającym w jego dyskrecjonalnej władzy. Uprawnienie to wynika z treści aktów powołujących te komitety. Niekiedy przedstawiciele strony społecznej mogą być zapraszani do udziału z głosem doradczym na wniosek członka danego komitetu. Przewodniczący komitetu może skorzystać z tej możliwości lub nie.

Każdy z komitetów podejmuje w stosunku do projektu ustawy następujące rozstrzygnięcia: 

1. przyjmuje projekt bez zmian i rekomenduje go SKRM lub właściwym komitetom; 

2. przyjmuje projekt ze zmianami i rekomenduje go SKRM lub właściwym komitetom; 

3. rekomenduje SKRM lub właściwym komitetom odrzucenie projektu.

Komitet może także zdecydować, że rozpatrzy projekt ponownie po spełnieniu określonych wymogów albo w określonym terminie, a w szczególności może zobowiązać organ wnioskujący do przeprowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania. Może także zobowiązać wnioskodawcę do opracowania i wniesienia do rozpatrzenia w określonym terminie nowego tekstu projektu albo dokonania w nim niezbędnych zmian i uzupełnień.

Jeżeli projekt ustawy podlegał rozpatrzeniu przez właściwy komitet i został przez niego przyjęty – wówczas trafia pod obrady SKRM.

Co do zasady, projekty ustaw podlegają rozpatrzeniu przez SKRM. Jest to organ pomocniczy Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Celem działania SKRM jest uzgodnienie rozstrzygnięć albo stanowisk w sprawach, które należą do zadań i do kompetencji Rady Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów. Wynika to z podstawy jego utworzenia – art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o RM.

Członkami Stałego Komitetu są przedstawiciele ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz ministrów – członków Rady Ministrów, czyli „ministrów bez teki”, przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawiciele KPRM w randze sekretarza lub podsekretarza stanu. W skład SKRM poza członkami wchodzą również tzw. stali uczestnicy posiedzeń. Należą do nich:

 • Prezes RCL, 

• Prezes UOKiK, 

• Prezes Prokuratorii Generalnej RP,

• Szef Rządowego Centrum Analiz.

Przewodniczący SKRM może zaprosić do udziału w pracach, z głosem doradczym, również inne osoby, np.: przedstawicieli organów instytucji lub organizacji właściwych w sprawach będących przedmiotem tych prac, w tym przedstawiciela Rady Legislacyjnej. Jest to dyskrecjonalne uprawnienie Przewodniczącego tego Komitetu. Jeżeli takie osoby uczestniczą w posiedzeniu, to Sekretarz SKRM informuje ich o zasadach uczestnictwa w posiedzeniu, w tym o rygorach związanych z ochroną informacji niejawnych

Organ wnioskujący wnosi o rozpatrzenie projektu ustawy przez SKRM, kierując pismo do Sekretarza SKRM, który organizuje obsługę prac tego komitetu. Sekretarzem jest zawsze osoba, która kieruje komórką organizacyjną KPRM zapewniającą obsługę prac SKRM. W aktualnej strukturze organizacyjnej KPRM jest dyrektor Departamentu Koordynacji Procesu Legislacyjnego.

Regulamin pracy RM określa wymagania formalne wobec wniosku o rozpatrzenie projektu przez SKRM. Wniosek ten zawiera informacje z poprzedzających etapów procesu legislacyjnego, a załączniki odzwierciedlają wynik tych prac w postaci m.in. protokołu rozbieżności, o ile został sporządzony, zestawienia uwag nieuwzględnionych z opiniowania oraz raportu z konsultacji publicznych. Wymogi te określa § 60 Regulaminu pracy RM.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 60. 1. Projekt dokumentu rządowego wnosi się do rozpatrzenia za pośrednictwem Sekretarza Stałego Komitetu Rady Ministrów. 2. Wniosek o rozpatrzenie projektu dokumentu rządowego powinien, w sposób możliwie zwięzły, określać jego istotę i cel oraz wskazywać inne okoliczności mające istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia lub wyrażenie opinii przez Stały Komitet Rady Ministrów, a także przedstawiać:

 […]

 2) informację o pozycji projektu dokumentu rządowego we właściwym wykazie prac legislacyjnych lub wykazie prac programowych Rady Ministrów oraz o terminie planowanego przyjęcia tego projektu, jeżeli termin został określony; 

2a) w przypadku projektu ustawy opracowanego przez podmiot, o którym mowa w § 25aa ust. 1, informację o opracowaniu projektu ustawy przez ten podmiot wraz z wskazaniem nazwy podmiotu; 

3) w przypadku projektu dokumentu rządowego, do którego nie jest sporządzana OSR, informację o przewidywanych skutkach społeczno-gospodarczych projektu, w tym o jego wpływie na sektor finansów publicznych; 

4) informację o wynikach przeprowadzonych uzgodnień; 

5) informację o stanowisku organu wnioskującego wobec opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego; 

6) informację na temat ustaleń właściwych komitetów. 3. Do wniosku o rozpatrzenie projektu dokumentu rządowego przez Stały Komitet Rady Ministrów dołącza się: 

1) tekst projektu wraz z jego uzasadnieniem, w tym OSR; 

2) protokół rozbieżności, zestawienie uwag, o którym mowa w § 50 ust. 3, oraz raport z konsultacji; 

3) opinię o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, jeżeli została przedstawiona zgodnie z § 42 ust. 2, 4 albo 6, wraz ze stanowiskiem organu wnioskującego w przypadku nieuwzględnienia uwag przedstawionych w tej opinii;

 4) opinię Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów wraz ze stanowiskiem organu wnioskującego; 

5) tabelę zgodności, odwróconą tabelę zgodności oraz wyjaśnienie terminu wejścia w życie – w przypadku projektu ustawy mającej na celu wdrożenie prawa Unii Europejskiej; 

6) tabelę zgodności oraz wyjaśnienie terminu wejścia w życie – w przypadku projektu rozporządzenia mającego na celu wdrożenie prawa Unii Europejskiej; 

7) jeżeli projekt ustawy przewiduje wydanie aktów wykonawczych – projekty takich aktów o podstawowym znaczeniu dla proponowanej regulacji, a w przypadku projektu ustawy mającej na celu wdrożenie prawa Unii Europejskiej – projekty aktów wykonawczych, których obowiązek wydania przewiduje projekt ustawy; 

8) opinie, analizy i inne materiały wymagane lub niezbędne ze względu na przedmiot projektu.

Przewodniczący SKRM może podjąć samodzielnie działania zmierzające do przygotowania sprawy do rozstrzygnięcia przez SKRM.

Po pierwsze – jeżeli do wniosku został załączony protokół rozbieżności, z którego wynika, że jest zasadne ponowne przeprowadzenie procesu uzgodnień dotyczących całości lub części projektu, Przewodniczący może samodzielnie zwrócić ten projekt do organu wnioskującego i zobowiązać do przeprowadzenia uzgodnień lub konferencji uzgodnieniowej. Dzieje się tak najczęściej wówczas, gdy protokół rozbieżności jest bardzo obszerny albo uwagi zawarte w protokole rozbieżności odnoszą się do samej istoty czy fundamentalnych założeń projektu. Należy przypomnieć, że projekt kierowany na SKRM powinien być co do zasady uzgodniony z członkami Rady Ministrów i Prezesem RCL.

Po drugie – jeżeli projekt ustawy: 

1) nie został przedstawiony do konsultacji publicznych, a w OSR nie wskazano przyczyn rezygnacji z tych konsultacji, albo 

 2)do wniosku nie dołączono raportu z konsultacji publicznych albo opiniowania, albo 

 3)w tych konsultacjach lub w opiniowaniu wyznaczano terminy do zajęcia stanowiska krótsze niż 21 dni dla projektu ustawy (oczywiście jeżeli nie ma przepisów szczególnych w tym zakresie), to Przewodniczący SKRM może taki projekt zwrócić do organu wnioskującego i zobowiązać go do uzupełnienia wniosku, a nawet do przeprowadzenia konsultacji publicznych lub opiniowania.

W przypadku zatem gdy terminy wyznaczone w konsultacjach nie odpowiadają terminom wynikającym z przepisów odrębnych lub z regulacji Regulaminu pracy RM, można zwrócić się z wnioskiem do Przewodniczącego SKRM o zobowiązanie organu wnioskującego do przeprowadzenia tych konsultacji w prawidłowych terminach. Trzeba jednak podkreślić, że decyzja dotycząca sposobu załatwienia sprawy stanowi uprawnienie Przewodniczącego SKRM i jego dyskrecjonalną kompetencję. Powodem zwrócenia projektu do organu wnioskującego mogą być także braki formalne wniosku. O ich uzupełnienie zwraca się Sekretarz SKRM.

W każdym przypadku, jeżeli Przewodniczący wyrazi na to zgodę, SKRM może rozpatrzeć również taki projekt, który nie spełnia wymagań określonych § 58 i § 60 Regulaminu pracy RM.

Jeszcze przed zarządzeniem rozpatrzenia projektu rozporządzenia lub ustawy przez SKRM Przewodniczący SKRM może skorzystać z dodatkowego wsparcia i skierować projekt do zaopiniowania: 

1)projekt ustawy – przez Szefa RCA, który przedstawia opinię Rządowego Centrum Analiz dotyczącą zgodności tego projektu z celami polityki rządu oraz prognozowanymi skutkami społecznymi, gospodarczymi i prawnymi; 

2)każdy dokument – przez Prezesa RCL, który przedstawia opinię prawną o projekcie; 

3)projekt aktu normatywnego, który nie wdraża prawa UE – przez ministra właściwego do spraw członkostwa RP w UE, który przedstawia opinię o zgodności projektu z prawem UE.

Termin przedstawienia tej opinii wyznacza Przewodniczący, jednak nie powinien być on krótszy niż 7 dni od dnia wystąpienia o opinię.

Skutkiem opinii Prezesa RCL lub Szefa RCA może być decyzja Przewodniczącego SKRM o:

1)rozpatrzeniu projektu ustawy przez SKRM; 

2)skierowaniu projektu ustawy do rozpatrzenia przez właściwy komitet; 

3)skierowaniu projektu ustawy do Zespołu Programowania Prac Rządu w celu weryfikacji zasadności kontynuowania prac legislacyjnych nad projektem; 

4)zwrocie projektu organowi wnioskującemu wraz z poleceniem dokonania dodatkowych uzgodnień z Rządowym Centrum Analiz lub Rządowym Centrum Legislacji.

Natomiast w przypadku opinii ministra właściwego do spraw członkostwa RP w UE następuje przekazanie jej organowi wnioskującemu, który ma obowiązek przedstawić stanowisko do tej opinii. Jeżeli projekt ustawy poddany ocenie zostanie przedstawiony SKRM do rozpatrzenia, to wówczas opinia ministra właściwego do spraw członkostwa RP w UE wraz ze stanowiskiem wnioskodawcy są przesyłane członkom i uczestnikom tego posiedzenia.

Natomiast jeżeli Przewodniczący SKRM nie skorzysta ze swoich kompetencji konsultacyjnych, wówczas rozpoczyna się proces rozpatrywania projektu przez SKRM.

Rozpatrywanie projektu ustawy przez SKRM polega na przekazaniu go członkom SKRM oraz stałym uczestnikom posiedzeń SKRM w celu zgłaszania uwag w dwóch trybach:

1)na posiedzeniu lub 

2)w trybie obiegowym.

O trybie rozpatrywania projektu decyduje Przewodniczący SKRM i informuje o tym członków w piśmie kierującym projekt do rozpatrzenia. W każdym przypadku prawo zgłaszania uwag do projektów przysługuje zarówno członkom, jak i stałym uczestnikom posiedzenia. Jedyna różnica formalna dotyczy Szefa Rządowego Centrum Analiz, który sporządza dodatkową opinię o projekcie.

Prawo zgłaszania uwag nie przysługuje natomiast osobom, które zostały zaproszone z głosem doradczym.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 63. 1. Uwagi do projektu dokumentu rządowego mają prawo zgłosić osoby wchodzące w skład Stałego Komitetu Rady Ministrów oraz stali uczestnicy posiedzeń Komitetu. 1a. Szef Rządowego Centrum Analiz przedstawia opinię o projekcie dokumentu rządowego, sporządzoną przez Centrum Analiz.

Jeżeli projekt jest kierowany do rozpatrzenia na posiedzeniu, to członkowie i stali uczestnicy posiedzeń mają możliwość zgłoszenia uwag do projektu, za pośrednictwem Sekretarza SKRM w terminie wyznaczonym. Regulamin pracy RM stanowi, że termin ten może trwać do 7 dni od dnia przekazania projektu. Przewodniczący może zdecydować o zmianie tego terminu – zatem zarówno o jego skróceniu, jak i wydłużeniu – biorąc pod uwagę charakter projektu, stopień złożoności lub pilności sprawy, a także porządek obrad posiedzenia. W ramach przekazywania projektu do rozpatrzenia Sekretarz SKRM zwraca się również z prośbą o opinię: 

1)sporządzoną przez Rządowe Centrum Analiz, którą przedstawia Szef RCA; 

2)o zgodności projektu z prawem UE, która jest przygotowana przez ministra właściwego do spraw członkostwa RP w UE, jeżeli jest to projekt ustawy lub rozporządzenia wdrażający prawo UE.

Sekretarz SKRM przekazuje zgłoszone uwagi i opinie do organu wnioskującego. W ciągu dwóch dni organ wnioskujący powinien przedstawić stanowisko do zgłoszonych uwag oraz do opinii. Jeżeli organ wnioskujący nie dotrzyma tego terminu, wówczas Przewodniczący SKRM może podjąć decyzję o zmianie terminu rozpatrzenia projektu. Jeżeli okaże się, że zgłoszone uwagi albo stanowiska RCA, lub opinia o zgodności z prawem UE wskazują, że projekt nie jest uzgodniony i wymaga znaczącej poprawy, wówczas Przewodniczący SKRM może zadecydować o tym, że zwraca projekt do organu wnioskującego i zobowiązuje go do zorganizowania konferencji uzgodnieniowej. Jeżeli natomiast okaże się, że liczba uwag jest niewielka albo projekt w ocenie Przewodniczącego SKRM nadaje się do rozpatrzenia przez ten komitet, wówczas jest on umieszczany w porządku obrad najbliższego posiedzenia SKRM. Zasadniczo posiedzenia SKRM odbywają się w czwartki.

W trakcie posiedzenia przedstawiciel organu wnioskującego lub Przewodniczący SKRM referuje projekt i toczy się dyskusja dotycząca opinii RCA, uwag zawartych w protokole rozbieżności, których nie udało się uzgodnić na poprzednich etapach, oraz uwag zgłoszonych na etapie SKRM. Przewodniczący SKRM może wyrazić zgodę na rozpatrzenie także innych uwag, w tym tych, które zostały zgłoszone na poprzednich etapach, albo nawet takich, które zostały zgłoszone na SKRM po upływie terminu wyznaczonego do zgłaszania uwag na etapie SKRM. Rozpatrzenie projektu na posiedzeniu polega na dyskusji nad uwagami i podjęciu rozstrzygnięcia. SKRM rozstrzyga wyłącznie o uwagach dotyczących treści projektu, nie rozstrzyga o uwagach redakcyjnych (np.: literówkach, nieprawidłowym gramatycznie zapisie zdania) i legislacyjnych (nieprawidłowym układzie przepisów, złej konstrukcji poleceń nowelizujących, oczywistych pomyłkach w numeracji przepisów). Te uwagi są przekazywane RCL lub właściwym komórkom KPRM.

Organ wnioskujący może wycofać projekt, dopóki SKRM nie podejmie wiążących rozstrzygnięć. Po zakończeniu dyskusji SKRM może podjąć rozstrzygnięcie o: 

1)przyjęciu projektu bez zmian lub ze zmianami oraz rekomendowaniu go Radzie Ministrów, 

2)przedstawieniu Radzie Ministrów rekomendacji odrzucenia projektu, 

3)wyrażeniu opinii o projekcie.

SKRM może postanowić o ponownym rozpatrzeniu projektów – jeżeli zostaną spełnione warunki lub w innym terminie. Takim warunkiem może być: 

1)przeprowadzenie przez organ wnioskujący uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu, 

2)opracowanie i wniesienie do rozpatrzenia nowego tekstu projektu albo dokonanie w nim zmian i uzupełnień

SKRM może również skierować projekt do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną lub wskazany organ pomocniczy Rady Ministrów, np. inny komitet czy organ opiniodawczo-doradczy.

RYS. 32. ROZSTRZYGNIĘCIA STAŁEGO KOMITETU RADY MINISTRÓW.

Jeżeli na skutek podjętych przez SKRM rozstrzygnięć projekt wymaga zmiany – to znaczy zostały uwzględnione uwagi, a treść przepisów projektu musi zostać dostosowana – to wówczas zamiast przekazywać projekt do ponownej dyskusji na posiedzeniu Przewodniczący SKRM podejmuje decyzję o zobowiązaniu wnioskodawcy do przedstawienia nowego tekstu projektu. Może on podlegać ponownemu rozpatrzeniu lub zostać rozpatrzony w trybie obiegowym.

Na czym polega tryb obiegowy? 

Zarządza go Przewodniczący lub Sekretarz SKRM – z  inicjatywy własnej lub na wniosek organu wnioskującego. Projekt jest kierowany do członków SKRM i stałych uczestników posiedzeń wraz z pismem, w którym Przewodniczący SKRM wyznacza termin na zajęcie stanowiska. Są to zwykle krótkie terminy, jednak szczegółowego uzasadnienia wymaga wyznaczenie terminu krótszego niż 3 dni. Jeżeli do projektu nie zgłoszono uwag, to wówczas projekt uznaje się za przyjęty w dniu upływu terminu na zajęcie stanowiska. Jest to swoiste domniemanie przyjęcia projektu przez brak sprzeciwu. 

Jeżeli pojawią się uwagi, Sekretarz SKRM przekazuje je do organu wnioskującego z prośbą o ustosunkowanie się. Jeżeli zostaną one: 

1)uwzględnione, czyli zaakceptowane przez organ wnioskujący lub 

2)wyjaśnione, a następnie takie wyjaśnienia zostaną zaakceptowane przez zgłaszającego uwagę, albo na skutek wyjaśnień uwagi zostaną wycofane to projekt uznaje się za przyjęty.

Po rozpatrzeniu przez SKRM wnioskodawca kieruje projekt do Rządowego Centrum Legislacji z wnioskiem o rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą.

Regulamin pracy Rady Ministrów

 § 71. Przed wniesieniem projektu ustawy albo projektu rozporządzenia do rozpatrzenia przez Radę Ministrów organ wnioskujący kieruje projekt do Rządowego Centrum Legislacji z wnioskiem o rozpatrzenie przez komisję prawniczą

Jeżeli projekt został przyjęty przez SKRM bez wprowadzenia zmian, wówczas organ wnioskujący kieruje go do RCL w terminie 5 dni od dnia przyjęcia przez SKRM. Jeżeli projekt przyjęto na posiedzeniu ze zmianami, wówczas termin skierowania projektu do rozpatrzenia przez KP określa Przewodniczący SKRM.

Dzieje się tak dlatego, że projekt kierowany do rozpatrzenia przez KP powinien uwzględniać ustalenia właściwych komitetów, a zatem organ wnioskujący musi mieć czas na wprowadzenie zmian. Do projektu dołącza się uzasadnienie i OSR, opinię o zgodności z prawem Unii Europejskiej – jeżeli została wydana na poprzednich etapach procesu legislacyjnego, a jeżeli jest to projekt ustawy, w którym przewidziano wydanie aktów wykonawczych – projekty tych rozporządzeń i innych aktów wykonawczych, których obowiązek wydania przewiduje projekt ustawy. Jeżeli projekt nie uwzględnia ustaleń właściwych komitetów lub nie dołączono do niego wymaganych dokumentów, to Prezes RCL może wystąpić do organu o uzupełnienie dokumentacji lub projektu w wyznaczonym terminie, a jeżeli projekt lub dokumentacja nie zostaną uzupełnione – wówczas projekt może zostać zwrócony wnioskodawcy. Gdyby do projektu ustawy, który ma na celu wdrożenie prawa UE, nie wydano na poprzednich etapach procesu legislacyjnego opinii o zgodności projektu z prawem UE, Prezes Rządowego Centrum Legislacji może zwrócić się do ministra właściwego do spraw UE o przekazanie takiej opinii.

W skład komisji prawniczej wchodzą przedstawiciele ministerstw i urzędów centralnych. Zaprasza ich Prezes RCL, który może zdecydować także o udziale innych urzędów lub instytucji publicznych. Instytucje zaproszone do udziału w pracach komisji znajdują się na liście umieszczanej na końcu zaproszenia.

Wyznaczenie danej osoby do udziału w posiedzeniu komisji prawniczej jest równoznaczne z upoważnieniem do uzgodnienia wszelkich zagadnień prawnych, legislacyjnych i redakcyjnych, które mogą się wyłonić w trakcie rozpatrywania projektu. Przewodniczącym komisji jest pracownik RCL wyznaczony przez Prezesa RCL. Jest to etap wewnętrznych prac nad projektem pomiędzy przedstawicielami ministerstw i urzędów centralnych. Zadaniem komisji jest ocena projektu ustawy w ramach ustaleń SKRM pod względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym. Komisja dokonuje oceny zgodności przepisów projektu z obowiązującym systemem prawa i zasadami techniki prawodawczej, jak również bierze pod uwagę sposób uwzględnienia opinii Rady Legislacyjnej, a także poprawność językową.

Pojawiające się zagadnienia prawne dotyczące projektu przewodniczący może rozstrzygać samodzielnie albo poddać pod głosowanie i rozstrzygnąć z uwzględnieniem opinii większości członków komisji. Kwestie dotyczące zgodności projektu z prawem UE, na wniosek przewodniczącego, rozstrzyga przedstawiciel urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw członkostwa RP w UE.

Efektem pracy komisji ma być ustalenie brzmienia projektu pod względem prawnym, redakcyjnym i legislacyjnym. Ustalenia komisji prawniczej dokumentuje protokół, który może także przybrać formę tekstu projektu z naniesionymi poprawkami. Komisje mogą trwać kilka dni, w zależności od objętości projektu oraz stopnia jego dopracowania na poprzednich etapach legislacyjnych. Posiedzenia w kolejnych dniach traktowane są jako jedna całość.

Możliwe jest zwolnienie projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję prawniczą. Zwolnienie jest uprawnieniem Prezesa RCL. W projekcie przeznaczonym do zwolnienia jest także możliwe zastrzeżenie wprowadzenia określonych poprawek. Możliwość zwolnienia istnieje w  uzasadnionych przypadkach, w szczególności wówczas, gdy projekt jest niezbyt rozbudowany albo większość uwag legislacyjnych, redakcyjnych lub prawnych została już uwzględniona na poprzedzających etapach procesu legislacyjnego. Przed posiedzeniem komisji prawniczej albo przed zwolnieniem projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję prawniczą Prezes RCL może przedstawić organowi wnioskującemu stanowisko do projektu zawierające uwagi.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 78. 2. Przed wyznaczeniem posiedzenia komisji prawniczej albo zwolnieniem projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję Prezes Rządowego Centrum Legislacji może przedstawić organowi wnioskującemu stanowisko zawierające uwagi do projektu.

Dzieje się tak najczęściej wówczas, gdy projekt zawiera dodatkowe rozstrzygnięcia, które nie były przedmiotem uzgodnień czy prac właściwych komitetów, albo w wyniku uwzględnienia stanowiska komitetu przygotowany tekst projektu budzi dodatkowe wątpliwości, albo projekt nie został przedstawiony RCL na poprzednich etapach procesu legislacyjnego, lub nadal, mimo prac nad projektem, budzi wątpliwości systemowe. Przedmiotem stanowiska są kwestie kluczowe dla podjęcia ustaleń przez komisję prawniczą lub dla podjęcia decyzji co do zakresu poprawek koniecznych do wprowadzenia.

Po zakończeniu pracy komisji lub zwolnieniu projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję prawniczą organ wnioskujący przygotowuje tekst projektu. Jeżeli projekt był przedmiotem pracy komisji w trakcie posiedzenia – wówczas organ wnioskujący uwzględnia te ustalenia w treści projektu i następnie może przekazać projekt do RCL w celu dokonania weryfikacji zgodności projektu z ustaleniami powziętymi w trakcie KP. Jeżeli natomiast projekt został zwolniony z obowiązku rozpatrzenia przez KP z zastrzeżeniem wprowadzenia określonych poprawek, wówczas obowiązek przekazania projektu do RCL w celu weryfikacji istnieje jedynie wówczas, gdy Prezes RCL w piśmie zwalniającym zwróci się z wnioskiem o przedstawienie projektu w celu oceny poprawności wprowadzonych poprawek.

Jeżeli projekt ustawy został przyjęty na posiedzeniu SKRM, organ wnioskujący wnosi go do potwierdzenia przez SKRM. Regulamin pracy RM jednoznacznie przesądza zatem, że potwierdzenie przez SKRM nie dotyczy tych projektów, które zostały przyjęte w trybie obiegowym.

Potwierdzenie następuje po rozpatrzeniu projektu przez komisję prawniczą lub po zwolnieniu projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję prawniczą. Jeżeli projekt był przedmiotem prac komisji prawniczej, wtedy wnioskodawca powinien go przedstawić do potwierdzenia nie później niż w terminie 14 dni od dnia rozpatrzenia. Jeżeli natomiast projekt został zwolniony z obowiązku rozpatrzenia – wówczas termin wynosi 5 dni od dnia zwolnienia. Kierując wniosek do Przewodniczącego SKRM, wnioskodawca ma obowiązek załączyć informację, że projekt jest zgodny z ustaleniami komisji prawniczej albo o zwolnieniu projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję prawniczą. Musi także poinformować, czy w projekcie zostały wprowadzone zmiany, które wykraczałyby poza zakres ustaleń SKRM.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 80a. 1. Projekt ustawy albo projekt rozporządzenia, przyjęty przez Stały Komitet Rady Ministrów na posiedzeniu, organ wnioskujący wnosi do potwierdzenia przez ten Komitet, nie później niż w terminie: 

1) 14 dni od dnia rozpatrzenia projektu przez komisję prawniczą albo

 2) 5 dni od dnia zwolnienia projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję prawniczą. 

2. Do wniosku o potwierdzenie projektu ustawy albo projektu rozporządzenia organ wnioskujący załącza informację o: 

1) zgodności projektu z ustaleniami komisji prawniczej albo zwolnieniu projektu z obowiązku rozpatrzenia przez komisję prawniczą; 

2) zmianach wprowadzonych w projekcie wykraczających poza zakres ustaleń Stałego Komitetu Rady Ministrów.

Potwierdzenie projektu przez SKRM to akceptacja treści projektu po zmianach dokonywanych w toku prac komisji prawniczej. Sekretarz SKRM przekazuje projekt osobom wchodzącym w skład SKRM i stałym uczestnikom posiedzeń. Potwierdzenie następuje w trybie obiegowym, to znaczy, że ewentualne uwagi do projektu można zgłaszać w  terminie określonym przez Przewodniczącego SKRM lub działającego z jego upoważnienia Sekretarza SKRM. Stosuje się tutaj te same reguły jak w trybie obiegowym przy zwykłym rozpatrzeniu przez SKRM. Projekt uważa się za przyjęty, jeżeli w wyznaczonym terminie nie zgłoszono do niego uwag. Jeżeli zostałyby zgłoszone uwagi, wówczas organ wnioskujący ma obowiązek się do nich ustosunkować. Jeżeli uwzględni uwagi lub przedstawi wyjaśnienia, które przyjmie zgłaszający uwagi, wówczas projekt również uznaje się za przyjęty w dniu pozytywnego stanowiska tego organu lub zgłaszającego uwagi. Natomiast jeżeli zgłoszone uwagi nie zostaną uwzględnione lub wyjaśnione, wówczas projekt jest rozpatrywany ponownie na posiedzeniu SKRM. Na posiedzeniu podejmowana jest dyskusja dotycząca tych uwag.

Kiedy SKRM zakończy prace nad projektem, Sekretarz SKRM przekazuje informację o zakończeniu prac Sekretarzowi Rady Ministrów oraz organowi wnioskującemu.

Projekt ustawy jest wnoszony do rozpatrzenia przez Radę Ministrów: 

1)po potwierdzeniu przez SKRM albo 

2)po rozpatrzeniu przez komisję prawniczą – jeżeli był przyjęty przez SKRM w trybie obiegowym, więc nie wymaga potwierdzenia przez SKRM.

Projekt ustawy wnosi się do rozpatrzenia przez Radę Ministrów za pośrednictwem Sekretarza Rady Ministrów, zwanego dalej „Sekretarzem RM”.

Każdy wniosek o rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów powinien informować o istotnych okolicznościach, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, i  o dotychczasowym przebiegu procesu legislacyjnego, czyli o ustaleniach z uzgodnieniach, o stanowisku organu wnioskującego do opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a także zawierać informację na temat ustaleń komitetów właściwych lub SKRM. Do wniosku dołącza się zarówno tekst projektu z uzasadnieniem i OSR, jak i wszystkie inne dokumenty, które stanowiły podsumowanie etapów w trakcie procesu legislacyjnego, m.in.: protokół rozbieżności, zestawienie nieuwzględnionych uwag z opiniowania oraz raport z konsultacji publicznych.

To, czy wniosek spełnia wymagania formalne, weryfikuje Sekretarz RM. Jeżeli wniosek nie spełnia wskazanych w przepisach wymagań, wówczas Sekretarz RM może zwrócić się o uzupełnienie braków formalnych w określonym terminie. Jeżeli braki formalne nie zostaną usunięte w określonym terminie, Sekretarz RM może zwrócić projekt do wnioskodawcy. Projekt mimo tych braków może zostać rozpatrzony, jeżeli zgodę na jego rozpatrzenie wyrazi Prezes Rady Ministrów. Sekretarz RM może także zwrócić się do ministra właściwego do spraw członkostwa RP w UE o przekazanie Radzie Ministrów opinii dotyczącej zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej – jeżeli wobec projektu nie wyrażono opinii na poprzednich etapach procesu legislacyjnego. Jeżeli taka opinia będzie zawierała uwagi, Sekretarz RM przekazuje te uwagi organowi wnioskującemu, który jest zobowiązany przedstawić stanowisko wobec nich.

Po dokonaniu weryfikacji wniosku i załączników Sekretarz RM przekazuje projekt członkom Rady Ministrów oraz stałym uczestnikom posiedzeń, Przewodniczącemu SKRM oraz Prezesowi RCL. Rozpatrzenie przez Radę Ministrów może się dokonać albo na posiedzeniu, albo w trybie obiegowym. Sekretarz RM informuje o trybie prac Rady Ministrów oraz terminie zgłaszania uwag w piśmie przekazującym projekt ustawy do rozpatrzenia.

Uwagi do projektu ustawy mogą zgłosić członkowie Rady Ministrów, Szef KPRM oraz Prezes RCL. Minister właściwy do spraw członkostwa RP w UE przekazuje opinię o zgodności projektu z prawem UE. Uwagi do projektu oraz opinię wnosi się za pośrednictwem Sekretarza RM. Organ wnioskujący przed posiedzeniem ustosunkowuje się do uwag zgłoszonych do projektu oraz do uwag z opinii o zgodności projektu z prawem UE.

Jeżeli do projektu zgłoszono uwagi, Sekretarz RM może, działając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, przekazać Sekretarzowi SKRM projekt w celu ponownego rozpatrzenia tego projektu przez SKRM. Ten mechanizm ma na celu pozostawienie do rozstrzygnięcia Rady Ministrów jedynie projektów kierunkowo uzgodnionych. To, jak przebiegają posiedzenia Rady Ministrów, reguluje ustawa o RM w rozdziale 4. Posiedzenia RM mogą się odbywać stacjonarnie albo za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Prezes Rady Ministrów zwołuje posiedzenia Rady Ministrów, ustala ich porządek oraz im przewodniczy. Czynności te z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów wykonuje Sekretarz RM.

Sekretarz RM odpowiada za przygotowanie i obsługę posiedzeń, za obieg dokumentów wewnątrz Rady Ministrów, opracowanie protokołu ustaleń z posiedzenia i przygotowanie dokumentów rozpatrywanych przez Radę oraz przedkładanych do podpisu Prezesowi Rady Ministrów.

Posiedzenia Rady Ministrów jako najwyższego organu władzy wykonawczej są niejawne. Prezes Rady Ministrów może zezwolić na przysłuchiwanie się posiedzeniu przez osoby zaproszone. Natomiast po zakończeniu obrad Rada Ministrów jest obowiązana poinformować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia i podjętych rozstrzygnięciach, chyba że Prezes Rady Ministrów zdecydował o tajności obrad.

Ustawa o Radzie Ministrów

 Art. 22. 1. Posiedzenia Rady Ministrów są niejawne. 1a. Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów, może zezwolić zaproszonym osobom na przysłuchiwanie się posiedzeniu Rady Ministrów w całości lub w części oraz na udzielanie wyjaśnień. […] 2. Rada Ministrów jest obowiązana informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach. Nie dotyczy to spraw, w stosunku do których Prezes Rady Ministrów zarządził tajność obrad.

Sam przebieg rozpatrywania projektu przez Radę Ministrów określa Regulamin pracy RM. Rada Ministrów rozpatruje na posiedzeniu rozbieżności stanowisk, które znajdują się w protokole rozbieżności oraz uwagi zgłoszone do projektu (jednak tylko te, które zostały zgłoszone nie później niż do 16:00 dnia poprzedzającego posiedzenie Rady Ministrów). Jeżeli uwagi wpłynęły po tym terminie, mogą zostać rozpatrzone, jeżeli Prezes Rady Ministrów lub działający z jego upoważnienia Sekretarz RM wyrażą zgodę na ich rozpatrzenie. Jeżeli natomiast uwagi zostały zgłoszone już w trakcie trwania posiedzenia – tylko Prezes Rady Ministrów może wyrazić zgodę na ich rozpatrzenie. Podobnie jak w przypadku SKRM na posiedzeniu Rady Ministrów nie podlegają rozpatrzeniu uwagi legislacyjne lub redakcyjne. Takie uwagi są przekazywane albo RCL, albo właściwej komórce organizacyjnej KPRM, która przygotowuje tekst ustawy do podpisu Prezesa Rady Ministrów.

Po rozpatrzeniu projektu ustawy Rada Ministrów podejmuje decyzję i: 

1)przyjmuje projekt bez zmian,

2)przyjmuje projekt ze zmianami,

3)odrzuca projekt

Oprócz trzech wskazanych wyżej rozstrzygnięć Rada Ministrów może także zdecydować, że rozpatrzy projekt ustawy po spełnieniu dodatkowych warunków, tj. może zarówno zobowiązać organ wnioskujący do ponownego przeprowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania, albo do opracowania i do wniesienia nowego tekstu projektu, lub dokonania w nim niezbędnych zmian lub uzupełnień. Może także skierować projekt do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną lub inny wskazany organ pomocniczy.

RYS. 33. ROZSTRZYGNIĘCIA RADY MINISTRÓW

Rada Ministrów, podobnie jak SKRM, może rozpatrzyć projekt w trybie obiegowym. W przypadku projektów ustaw, jako aktów hierarchicznie najwyższych w systemie źródeł prawa, jest to rzadka, ale nie wykluczona praktyka.

Tryb obiegowy zarządza się albo w wyniku własnej inicjatywy Prezesa Rady Ministrów, albo Sekretarza RM, albo na wniosek organu wnioskującego. Wniosek jest składany w ten sposób, że organ wnioskujący w piśmie, w którym występuje o rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów, zwraca się z prośbą o rozpatrzenie projektu w trybie obiegowym. Tryb obiegowy polega na tym, że projekt jest kierowany do członków Rady Ministrów oraz Prezesa RCL z informacją o trybie obiegowym rozpatrzenia projektu. Sekretarz RM wyznacza termin na zajęcie stanowiska co do projektu ustawy, co do zasady nie krótszy niż trzy dni. Jeżeli do projektu w oznaczonym terminie nie zgłoszono uwag – projekt uznaje się za przyjęty przez Radę Ministrów. Datą przyjęcia takiego projektu przez Radę Ministrów jest dzień upływu terminu na zgłaszanie uwag. Jeżeli zgłoszono uwagi, to Sekretarz RM przekazuje je do organu wnioskującego z prośbą o ustosunkowanie się. Jeżeli uwagi zostaną uwzględnione albo zostaną wyjaśnione i zgłaszający uwagi zaakceptuje wyjaśnienia – projekt uznaje się za przyjęty w dniu, kiedy uwzględniono uwagi lub zaakceptowano wyjaśnienia. Zgodnie z Regulaminem pracy RM, Sekretarz RM ma obowiązek poinformować członków Rady Ministrów o przyjęciu projektu. Przyjęło się, że o przyjęciu projektu oraz dacie, w której został przyjęty, Sekretarz RM informuje w załączniku do porządku obrad Rady Ministrów w formie wykazu, przesyłanego przy okazji przekazywania zaproszenia i kolejnego porządku obrad RM. Jeżeli do projektu zgłoszono uwagi, które nie zostały uwzględnione ani wyjaśnione, to wówczas taki projekt ustawy, ale i każdego innego dokumentu, jest kierowany na posiedzenie Rady Ministrów.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 92. 1. Prezes Rady Ministrów albo działający z jego upoważnienia Sekretarz Rady Ministrów może, na wniosek organu wnioskującego albo z inicjatywy własnej, zarządzić rozpatrzenie projektu dokumentu rządowego w trybie obiegowym. 

2. Kierując projekt do rozpatrzenia przez Radę Ministrów w trybie obiegowym, Sekretarz Rady Ministrów wyznacza termin do zajęcia stanowiska. 

3. Wyznaczenie terminu krótszego niż jeden dzień, a w przypadku projektu aktu normatywnego – krótszego niż trzy dni, od przekazania projektu jest dopuszczalne wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. 

4. Projekt dokumentu rządowego skierowany do rozpatrzenia w trybie obiegowym uważa się za przyjęty, jeżeli w wyznaczonym terminie nie zgłoszono uwag do projektu. W razie zgłoszenia uwag, które nie zostaną uwzględnione lub wyjaśnione, projekt dokumentu rządowego wymaga rozpatrzenia przez Radę Ministrów na posiedzeniu. Przepis § 88 ust. 3 stosuje się odpowiednio. 

5. Na najbliższym posiedzeniu Rady Ministrów Sekretarz Rady Ministrów informuje członków Rady Ministrów o przyjęciu projektu dokumentu rządowego w trybie obiegowym. 

6. Sekretarz Rady Ministrów prowadzi rejestr dokumentów rządowych i spraw przyjętych lub rozstrzygniętych przez Radę Ministrów w trybie obiegowym.

Kiedy Rada Ministrów formalnie dokona rozstrzygnięcia i przyjmie projekt albo z uwagami, albo bez uwag, to wówczas następuje etap przygotowania ostatecznego tekstu projektu. Ten ostateczny tekst jest następnie kierowany do podpisu Prezesa Rady Ministrów.

Sekretarz Rady Ministrów decyduje, kto będzie przygotowywał tekst ostateczny. Może to być: 

1) organ wnioskujący lub inny organ w uzgodnieniu z RCL i właściwą komórką organizacyjną KPRM albo 

2) RCL w uzgodnieniu z właściwą komórką organizacyjną KPRM.

Najczęściej ten pierwszy wariant jest wybierany wówczas, kiedy do projektu zgłoszono liczne uwagi, które wymagają znaczących zmian treści projektu w stosunku do tekstu projektu skierowanego do rozpatrzenia przez Radę Ministrów. Wówczas organ wnioskujący sporządza tekst ostateczny, który jest następnie weryfikowany formalnoprawnie przez RCL i komórki organizacyjne KPRM. Drugi wariant, który polega na przygotowaniu tekstu ostatecznego przez RCL, następuje zwykle wtedy, kiedy uwagi do projektu nie są liczne albo z rozstrzygnięcia Rady Ministrów da się wyprowadzić bez żadnych trudności zakres zmian w treści projektu. O tym, który z wariantów zostaje wybrany, decyduje Sekretarz RM. Należy bowiem pamiętać, że rozstrzygnięcie Rady Ministrów kończy rozpatrywanie projektu w rządowym procesie legislacyjnym, a zatem powinno umożliwiać dokładne ustalenie, jakie brzmienie ma przyjąć projekt ustawy.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 93. 1. Po przyjęciu projektu dokumentu rządowego przez Radę Ministrów Sekretarz Rady Ministrów powierza sporządzenie jego tekstu ostatecznego zgodnego z rozstrzygnięciami Rady Ministrów: 

1) w przypadku projektu aktu normatywnego – organowi wnioskującemu lub innemu organowi w uzgodnieniu z Rządowym Centrum Legislacji i właściwą komórką organizacyjną Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo Rządowemu Centrum Legislacji w uzgodnieniu z właściwą komórką organizacyjną Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;

Właśnie na wypadek licznych uwag do treści projektu i związanych z tym znacznych modyfikacji w stosunku do treści projektu skierowanej do rozpatrzenia przez Radę Ministrów istnieje procedura potwierdzenia tekstu ostatecznego. Po przygotowaniu ostatecznego tekstu projektu ustawy, przez wskazany organ, Sekretarz RM może zarządzić, że zostanie on przekazany członkom Rady Ministrów do potwierdzenia w wyznaczonym terminie. Chodzi o to, by członkowie Rady Ministrów mogli wypowiedzieć się na temat tego, czy tekst ostateczny realizuje ustalenia Rady Ministrów, a organ, któremu powierzono ostateczną redakcję przepisów, prawidłowo zrealizował intencję wszystkich członków RM. Jeżeli do treści projektu ostatecznego zostaną zgłoszone uwagi, wówczas może on zostać skierowany ponownie do rozpatrzenia przez Radę Ministrów.

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 93. 2. Sekretarz Rady Ministrów może zarządzić przedstawienie tekstu ostatecznego projektu dokumentu rządowego członkom Rady Ministrów w celu potwierdzenia, w wyznaczonym terminie nie dłuższym niż 3 dni od udostępnienia tekstu ostatecznego, dokonanych po posiedzeniu Rady Ministrów dodatkowych uzgodnień dokumentu rządowego lub brzmienia przepisów, których ostateczną redakcję Sekretarz Rady Ministrów powierzył zgodnie z ust. 1. W przypadku nieuzyskania potwierdzenia projekt dokumentu rządowego może zostać skierowany ponownie do rozpatrzenia przez Radę Ministrów.

Regulamin pracy RM przewiduje, że Rada Ministrów może dokonać zmiany ustaleń i na wniosek Prezesa Rady Ministrów lub z inicjatywy organu wnioskującego ponownie rozpatrzyć projekt ustawy. Jest to tzw. reasumpcja.

Po przyjęciu przez Radę Ministrów i prawidłowym zredagowaniu tekstu ostatecznego projekt ustawy trafia: 

1)do notyfikacji – jeżeli podlega jej zgodnie z przepisami prawa UE lub 

2)do prac parlamentarnych.

Projekt ustawy podlegający notyfikacji, czyli obowiązkowi poinformowania organu UE o przyjęciu danej regulacji celem umożliwienia zgłoszenia przez ten organ uwag do regulacji krajowej, jest przekazywany przez organ wnioskujący koordynatorowi krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, który dokonuje notyfikacji projektu. Tryb i zasady tej notyfikacji określają przepisy dotyczące funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych221. W wyniku przekazania projektu do notyfikacji następuje okres odroczenia prac legislacyjnych nad kształtem przepisów, czyli okres standstill. W tym czasie instytucje UE, inne państwa członkowskie oraz podmioty zainteresowane mogą zgłosić uwagi do notyfikowanych przepisów. Notyfikacji podlegają akty prawne dotyczące pomocy publicznej oraz harmonizacji prawa państwa członkowskiego z prawem UE, przepisów technicznych oraz podlegających kompetencjom Europejskiego Banku Centralnego. Po upływie okresu standstill lub dokonaniu odpowiedzi na uwagi zgłoszone w okresie notyfikacji projekt może zostać przygotowany do wniesienia do parlamentu.

Jeżeli projekt nie należy tematycznie do zakresu regulacji wymagających notyfikacji, jest przygotowywany do przekazania do prac parlamentarnych od razu po przyjęciu przez Radę Ministrów.

Przygotowanie projektu ustawy do przekazania do Sejmu wymaga weryfikacji, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z Regulaminu Sejmu RP, oraz zebrania dokumentacji z prac nad projektem. Projekt ustawy wraz z uzasadnieniem, w tym OSR, oraz materiałem uzupełniającym zawierającym akty wykonawcze, a także zgłoszenia lobbingowe, jest przekazywany do „laski marszałkowskiej”. Prezes Rady Ministrów kieruje pismo do Marszałka Sejmu, w którym informuje o przedstawicielu Rady Ministrów upoważnionym do prezentowania stanowiska rządu. Od tego momentu postępowanie z projektem ustawy toczy się zgodnie z procedurą parlamentarną.

Aby zapewnić jawność i przejrzystość procesu legislacyjnego oraz zgodność z zasadami ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa czy przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, Rada Ministrów udostępnia informacje o procesie legislacyjnym w powszechnie dostępnych serwisach internetowych. W tej części opracowania podsumowane zostaną kwestie dotyczące dostępu do informacji o prowadzonym procesie legislacyjnym projektu ustawy na poszczególnych etapach rządowego procesu legislacyjnego.

Dostęp do informacji o prekonsultacjach lub o projektowanych założeniach projektów ustawy każdy z organów wnioskujących publikuje w BIP na swojej stronie internetowej. Często jest to osobna zakładka dotycząca procesu legislacyjnego czy projektów aktów prawnych na stronie organu, w zakładce bip.gov.pl albo na stronie urzędu obsługującego danego ministra.

Żeby zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem w trybie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, należy przygotować i złożyć wniosek do organu odpowiedzialnego za przedłożenie projektu ustawy Radzie Ministrów. Organ ten jest wskazany we wpisie do wykazu prac legislacyjnych i programowych. Tryb postępowania w tej sprawie został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2011 r. w sprawie zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami aktów normatywnych oraz projektami założeń projektów ustaw (Dz. U. z 2011 r. poz. 1080). W załączniku do tego rozporządzenia znajduje się wzór wniosku dotyczącego zainteresowania pracami nad danym projektem aktu normatywnego lub projektem założeń. Najpierw należy przygotować wniosek na formularzu udostępnionym w BIP. Do wniosku należy dołączyć – w przypadku zawodowej działalności lobbingowej – zaświadczenie albo oświadczenie o wpisie do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, a w przypadku występowania na rzecz osoby prawnej – wyciąg albo oświadczenie o wpisie do rejestru. Następnie wniosek należy złożyć do organu odpowiedzialnego za przedłożenie projektu ustawy Radzie Ministrów w urzędzie obsługującym ten organ lub przesłać pocztą lub drogą elektroniczną za pomocą ePUAP. Po zgłoszeniu należy poinformować organ o każdej ewentualnej zmianie danych umieszczonych we wniosku.

Etapy uzgodnień, konsultacji, opiniowania projektu, rozpatrzenia sprawy przez właściwe komitety, prac SKRM, komisji prawniczej oraz rozstrzygnięcia Rady Ministrów dla projektów aktów normatywnych są dokumentowane w BIP Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie RPL pod adresem www.legislacja.gov.pl

Za umieszczenie dokumentów w RPL na każdym z etapów procesu legislacyjnego odpowiadają gospodarze tych etapów – a zatem organ wnioskujący na etapie uzgodnień, konsultacji i opiniowania, sekretarze właściwych komitetów w toku rozpatrywania sprawy przez te komitety, Rządowe Centrum Legislacji na etapie komisji prawniczej, zaś sekretarz odpowiednio SKRM lub Rady Ministrów na etapie rozpatrywania projektu przez te organy. Warto podkreślić, że serwisie RPL są umieszczane wyłącznie projekty aktów normatywnych powszechnie obowiązujących lub OSR ex-post. W RPL nie są umieszczane projekty innych dokumentów rządowych. Dlatego w RPL nie jest publikowany proces legislacyjny stanowiska rządu do pozarządowego projektu ustawy ani proces legislacyjny zarządzeń Prezesa Rady Ministrów czy uchwał Rady Ministrów.

Natomiast parlamentarny proces legislacyjny rządowych projektów ustaw oraz informacje o stanowiskach Rządu ws. pozarządowych projektów ustaw są udostępniane na stronie www.sejm.gov. pl, w zakładce „Przebieg procesu legislacyjnego”.

Ustawy po ich przyjęciu przez parlament są publikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej pod adresem www.dziennikustaw.gov.pl Dokumenty, które oczekują na ogłoszenie, są umieszczane w wykazie aktów oczekujących na ogłoszenie – dostęp na www.wykaz.rcl.gov.pl

Rządowy proces legislacyjny zakłada wieloetapową pracę nad projektem ustawy, tak by umożliwić Radzie Ministrów i jej członkom wspólne wypracowanie rozwiązań prawnych, które mają służyć do realizacji jej podstawowego zadania – prowadzenia polityki wewnętrznej państwa. Organizacje pozarządowe i partnerzy społeczni dysponują narzędziami, które umożliwiają udział w rządowym procesie legislacyjnym na etapie poprzedzającym opracowanie projektu przez uczestnictwo w ocenie wpływu albo prekonsultacjach. Są także partnerem administracji rządowej w toku konsultacji publicznych oraz mogą korzystać z narzędzi przewidzianych w ustawie o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Te wszystkie narzędzia proceduralne mają na celu zapewnienie dialogu społecznego w procesie stanowienia prawa. Dzięki ich zastosowaniu jest możliwe uzyskanie skutecznego wpływu na kształt obowiązujących przepisów.

Inicjatywa obywatelska jest jedną, obok referendum, z form demokracji bezpośredniej i wynika z zasady zwierzchnictwa Narodu, wyrażonej w art. 4 Konstytucji

Konstytucja 

Art. 4. 1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. 2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

W tej części podręcznika przedstawiono procedurę postępowania w zakresie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej oraz wskazania wymogów formalnych, od których zależy skuteczne wniesienie projektu. Dodatkowo, mając na uwadze praktyczny aspekt niniejszego opracowania, dokonano również omówienia zasad sporządzania obywatelskiego projektu ustawy, posługując się przykładami praktycznymi. Przyjęto założenie, że wiedza w zakresie zasad sporządzania tekstu normatywnego pozwoli na uniknięcie błędów, które mogą zdyskwalifikować projekt na dalszych etapach procesu legislacyjnego.

Jednym z podmiotów uprawnionych do przedłożenia inicjatywy legislacyjnej ustawy jest grupa 100 000 obywateli. Tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, o której mowa w art. 118 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Konstytucja

 Art. 118. 2. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa.

Grupa obywateli polskich, licząca co najmniej 100 000 osób, mających prawo wybierania do Sejmu, może wystąpić z inicjatywą ustawodawczą przez złożenie podpisów pod projektem ustawy.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 2. Grupa obywateli polskich, licząca co najmniej 100 000 osób, mających prawo wybierania do Sejmu, może wystąpić z inicjatywą ustawodawczą przez złożenie podpisów pod projektem ustawy

Czynne prawo wyborcze jest jednym z konstytucyjnie chronionych praw. Zostało określone w Konstytucji w rozdziale II. Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, w podrozdziale zatytułowanym Wolności i prawa obywatelskie.

Czynne prawo wyborcze odnosi się nie tylko do możliwości wyboru posłów, czyli prawa wybierania do Sejmu, ale także prawa wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, a także prawa udziału w referendum. Zatem podpis pod obywatelskim projektem ustawy może złożyć każda osoba, która ukończyła 18 rok życia. Konstytucja wskazuje, że prawo do głosowania powstaje w dniu osiągnięcia wymaganego wieku. Przyjąć zatem można, że podpis pod projektem ustawy może złożyć osoba, która w dniu składania podpisu osiągnęła wiek 18 lat.

Konstytucja 

Art. 62. 1. Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. 

2. Prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z Konstytucją czynne prawo wyborcze przysługuje osobie, która osiągnęła konkretny wiek, a nie osobie pełnoletniej, choć pojęcia te wydają się synonimami. Pełnoletnim, zgodnie z art. 10 Kodeksu cywilnego jest ten, kto ukończył lat osiemnaście. Jednak zgodnie z § 2 tego artykułu małoletni uzyskuje pełnoletność przez zawarcie małżeństwa.

Kodeks cywilny 

Art. 10. § 1. Pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście. 

§ 2. Przez zawarcie małżeństwa małoletni uzyskuje pełnoletność. Nie traci jej w razie unieważnienia małżeństwa

Mając na względzie treść przepisu art. 62 ust. 1 Konstytucji, odnoszącego się do konkretnego wieku, a nie stanu pełnoletności, w przypadku oceny ważności podpisów zebranych pod obywatelskim projektem ustawy ta zasada nie będzie miała zastosowania. Doprecyzowanie przesłanek, kiedy prawo wybierania nie ma zastosowania, jest art. 10 Kodeksu wyborczego

Kodeks wyborczy 

Art. 10. § 2. Nie ma prawa wybierania osoba: 

1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 

2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 

3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu

Formalnie inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie obywateli. Faktycznie jednak czynności w imieniu tej grupy dokonuje komitet inicjatywy ustawodawczej

Ustawa określa wymagania dotyczące utworzenia komitetu inicjatywy ustawodawczej.

Komitet inicjatywy ustawodawczej tworzy grupa co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wybierania do Sejmu.

Podobnie jak w przypadku osób uprawnionych do złożenia podpisu pod projektem obywatelskim, również komitet inicjatywy ustawodawczej może założyć osoba posiadająca czynne prawo wyborcze, tj. osoba, która w dniu złożenia podpisu kończy 18 lat. Reguły uzyskiwania pełnoletności opisane w Kodeksie cywilnym również nie mają tu zastosowania.

W imieniu i na rzecz komitetu inicjatywy ustawodawczej występuje pełnomocnik komitetu lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób tworzących komitet.

Utworzenie komitetu nie może nastąpić wcześniej niż złożenie przez pierwsze 15 osób pisemnych oświadczeń o przystąpieniu do komitetu, co wprost wynika z art. 5 ust. 2, przy czym nie ma przeszkód prawnych, aby osoby te w pisemnym oświadczeniu jednocześnie wskazały pełnomocnika tworzonego komitetu i jego zastępcę (art. 5 ust. 3)

Komitet inicjatywy ustawodawczej nabywa osobowość prawną z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli

 Art. 5. 1. Czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt, wykonuje komitet inicjatywy ustawodawczej, zwany dalej „komitetem”. Komitet występuje pod nazwą uzupełnioną o tytuł projektu ustawy. 

2. Komitet może utworzyć grupa co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wybierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL. 

3. W imieniu i na rzecz komitetu występuje pełnomocnik komitetu lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób tworzących komitet. 4. Komitet posiada osobowość prawną, którą nabywa z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia, o którym mowa w art. 6 ust. 2

Komitet inicjatywy ustawodawczej wykonuje czynności związane z: 

1)przygotowaniem projektu ustawy 

2)rozpowszechnianiem projektu ustawy, 

3)kampanią promocyjną, 

4)organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt.

Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw, dla których Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza. (art. 3). W polskim systemie prawa na gruncie Konstytucji z 1997 r. obowiązuje, z kilkoma wyjątkami, zasada nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy. Oznacza to, że każda kwestia doniosła społecznie czy gospodarczo powinna zostać określona w ustawie, natomiast regulacje podustawowe mają jedynie charakter techniczny, przeznaczony dla kwestii szczegółowych.

 Nowa konstytucja odeszła też od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień. […] nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa), natomiast pojawia się pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu.

RYS. 34. WYRÓŻNIANE W DOKTRYNIE NIESPORNE OBSZARY NALEŻĄCE DO MATERII USTAWOWEJ.

Ponadto sama Konstytucja wskazuje, które sprawy, poza wskazanymi powyżej, mogą być określone jedynie w ustawie. Przeniesienie takiej materii do aktu wykonawczego naraża ten akt na zarzut niezgodności z Konstytucją i orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy takiego aktu

Konstytucja 

Art. 22. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Art. 49. Zapewnia się wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. 

Art. 50. Zapewnia się nienaruszalność mieszkania. Przeszukanie mieszkania, pomieszczenia lub pojazdu może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. 

Art. 66. 1. Każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa. 

Art. 67. 1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. 

2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa

Określenie materii ustawowej może odbywać się zatem przez: 

1)wykonanie konstytucyjnego upoważnienia do dookreślenia konstytucyjnie chronionych wolności lub praw, 

2)wykonanie „zwyczajnej” działalności ustawodawczej, kiedy normując jakieś inne kwestie, ustawodawca, niejako przypadkiem, wkracza w sferę wolności lub praw konstytucyjnych

W przypadku wkroczenia w sferę praw i wolności przy okazji, a nie w związku z konstytucyjnym upoważnieniem, ocena proporcjonalności wkroczenia musi jednak odbywać się wedle surowszych kryteriów.

Im bardziej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla jednostki, tym pełniejsza musi być ta regulacja i tym mniej zostaje do uregulowania w aktach wykonawczych.

Co do zasady inicjatywa ustawodawcza przysługuje podmiotom wskazanym w art. 118 Konstytucji. Jednakże sama Konstytucja zastrzega część materii dla projektów, w których wskazanym podmiotom przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Te kategorie spraw nie mogą stanowić przedmiotu projektu obywatelskiego (podane numery dotyczą artykułów Konstytucji): 

1)art. 25 – stosunki państwa polskiego z Kościołami innymi niż katolicki – ustawowe uregulowanie może nastąpić tu dopiero po zawarciu umów przedmiotowych pomiędzy Radą Ministrów a przedstawicielami Kościołów; 

2)art. 221 – wyłączna właściwość Rady Ministrów w zakresie: 

a)ustawy budżetowej,

b)nowelizacji ustawy budżetowej,

c)ustawy o prowizorium budżetowym,

d)ustaw finansowych regulujących zaciąganie długu publicznego oraz udzielanie gwarancji finansowych przez państwo;

2)wyłączna właściwość Sejmu, Senatu i Zgromadzenia Narodowego:

a)art. 61 ust. 4 – Sejm i Senat określają tryb udzielenia informacji publicznej,

b)art. 112 – Sejm i Senat odpowiednio uchwalają regulaminy określające ich organizację wewnętrzną i porządek prac oraz tryb powoływania i działalności ich organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu lub Senatu,

c)art. 114 ust. 2 – Zgromadzenie Narodowe uchwala swój regulamin,

d)art. 123 ust. 2 – regulamin Sejmu oraz regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego;

3)art. 235 – zmiana Konstytucji – projekt ustawy o zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent Rzeczypospolite

Projekt ustawy wniesiony do Marszałka Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 4. 1. Projekt ustawy wniesiony do Marszałka Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w niniejszej ustawie

Wymogi konstytucyjne 

Zgodnie z Konstytucją każdy wnioskodawca, a zatem także i grupa obywateli, powinien przedstawić skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy. Szczegółowe informacje dotyczące tego wymogu odnośnie do wszystkich projektów ustaw, tj. określenie wymagań dotyczących uzasadnienia projektu również w kwestiach finansowych, zostały zawarte w Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Konstytucja 

Art. 118. 3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonani

Jednocześnie należy pamiętać, aby projekt ustawy był zgodny z zasadami wyrażonymi w Konstytucji, w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Konstytucja 

Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej

1)zasada pewności prawa,

2)zasada ochrony zaufania obywateli (jednostki) do państwa i stanowionego przez nie prawa, 

3)zasada ochrony praw nabytych,

4)zasada niedziałania prawa wstecz,

5)nakaz zachowania odpowiedniego okresu vacatio legis,

6)zasada dostatecznej określoności przepisów prawa.

Wymogi regulaminowe

Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej określa wymogi odnoszące się do treści uzasadnienia projektu, ale pośrednio określa także zasady, jakie należy odnosić do tekstu normatywnego ustawy.

Szablon projektu aktu prawnego jest zalecany do stosowania zarówno w procesie tworzenia projektów rządowych, jak i na etapie procedury parlamentarnej. Zastosowanie stylów zgodnych z szablonem pozwala na uniknięcie błędów przy budowie aktu prawnego, w tym na uniknięcie błędów przy dokonywaniu zmian na kolejnych etapach procesu legislacyjnego.

Szablon projektu aktu prawnego jest dostępny na stronach Rządowego Centrum Legislacji w zakładce „Legislacja”, „Szablon aktu prawnego”. https://rcl.gov.pl/legislacja/szablon-projektu-aktu-normatywnego/

Projekt ustawy wnoszony wymaga uprzedniej oceny dokonanej przez projektodawcę co do zgodności z prawem Unii Europejskiej. Uzasadnienie projektu ustawy, niezależnie od projektodawcy, powinno zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Jest to ocena wstępna, gdyż Marszałek Sejmu po otrzymaniu projektu ustawy, przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania, zarządza sporządzenie przez ekspertów Kancelarii Sejmu opinii w sprawie zgodności wniesionego projektu z prawem Unii Europejskiej.

Przepisy ustaw co do zasady nie nakładają obowiązków zasięgania opinii organów i innych podmiotów oraz wskazywania wyników konsultacji i opiniowania w przypadku projektów ustaw stanowiących wykonanie inicjatywy obywatelskiej. Praktyka sejmowa wskazuje jednak na to, że projekt, który nie podlegał konsultacjom przed wniesieniem do Sejmu, może zostać skierowany przez Marszałka Sejmu do konsultacji w zależności od zakresu spraw, którego dotyczy.

RYS. 35. PODMIOTY MAJĄCE PRAWO BRAĆ UDZIAŁ W KONSULTOWANIU LUB OPINIOWANIU PROJEKTÓW, KTÓRYCH KOMPETENCJE OKREŚLAJĄ USTAWY.

Przekazanie do konsultacji z wybranym podmiotem powinno odbywać się z uwzględnieniem jego właściwości, tj. zakresu spraw, którymi się zajmuje. Jak w powyższym przykładzie, w przypadku projektów ustaw dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego zasadne jest przesłanie projektu ustawy do Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

 […] komitet inicjatywy ustawodawczej nabywa osobowość prawną z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o jego utworzeniu (art. 5 ust. 4) i dopiero od tego momentu występuje w obrocie prawnym jako twórca projektu ustawy, mogący skutecznie angażować organy zobowiązane i uprawnione do oceny jego normatywnej zawartości. W przeciwnym razie organy te byłyby w praktyce zobligowane do opiniowania projektów aktów normatywnych przedkładanych w tym celu przez każdą osobę fizyczną lub grupę takich osób, bez możliwości sprawdzenia, czy projekty te pochodzą od podmiotu działającego w ramach wykonywania inicjatywy ustawodawczej.

Uwzględnienie powyższych elementów jest o tyle istotne, że Marszałek Sejmu może, zgodnie z art. 34 ust. 7, zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom określonym w ust. 2, 2a, 2b i 3.

Niektóre z wymagań określonych dla projektów ustaw wnoszonych do Sejmu nie dotyczą projektów stanowiących przedmiot inicjatywy obywatelskiej, co wynika wprost z Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej albo z ustaw szczególnych.

Jedynie w przypadku projektów ustaw kierowanych przez Radę Ministrów jest wymagane przedstawienie projektów aktów wykonawczych. W przypadku pozostałych wnioskodawców jest wystarczające opisanie w uzasadnieniu założeń (zasadniczych kwestii) przewidzianych do uregulowania w aktach wykonawczych. Biorąc jednak pod uwagę, że akty wykonawcze stanowią dopełnienie regulacji ustawowych, zasadne jest przygotowanie ich razem z projektem ustawy. Nie ma bowiem przeszkód, by również w przypadku projektów obywatelskich przygotować projekty aktów wykonawczych i dołączyć je do projektu ustawy.

 Powiązanie funkcjonalne aktu wykonawczego z ustawą wyraża się w tym, że ustawa wraz z aktem wykonawczym tworzy całość zaprogramowaną przez ustawę i kompleksowo reguluje pewien zakres stosunków społecznych

Wymogi ustawowe 

Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli nakłada także wymogi formalne do wnoszonego projektu obywatelskiego.

Zgodnie z ustawą nie ma przeszkód, aby projekt dotyczył spraw zawartych w innym wniesionym przez innego wnioskodawcę projekcie. Wnioskodawcą analogicznego projektu może być zarówno Rada Ministrów czy Prezydent, jak i inna grupa obywateli.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 4. 2. Wniesienie projektu ustawy nie stanowi przeszkody do wniesienia innego projektu, w tym także przez grupę obywateli, w tej samej sprawie

Odnośnie do wymogów formalnych, w tym wymaganych dokumentów poza wymaganym zgodnie z Regulaminem Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnieniem projektu ustawy, do projektu należy dołączyć wykaz podpisów obywateli popierających projekt.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 10. 1. Pełnomocnik komitetu wnosi do Marszałka Sejmu projekt ustawy z załączonym wykazem podpisów obywateli popierających projekt

Istotny jest także termin, w jakim projekt jest wnoszony do Sejmu. Zgodnie z ustawą projekt należy wnieść do Sejmu w terminie 3 miesięcy od daty postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę o odmowie przyjęcia zawiadomienia.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 10. 2. Projekt ustawy wraz z załączonym wykazem podpisów obywateli popierających projekt nie może zostać wniesiony później niż 3 miesiące od daty postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub postanowienia Sądu Najwyższego, o którym mowa w art. 7 ust. 1.

Treść projektu ustawy nie może podlegać zmianom w trakcie od dnia przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub otrzymania przez komitet postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę o odmowie przyjęcia zawiadomienia do dnia wniesienia projektu ustawy do Sejmu. Zatem ostateczna treść projektu powinna zostać ustalona przed skierowaniem zawiadomienia o utworzeniu komitetu do Marszałka Sejmu i niezależnie od uwag i zastrzeżeń kierowanych przez osoby udzielające poparcia projektowi ustawy, projekt ten na skutek tych uwag i sugestii nie może być zmieniony.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 7. 2. Od dnia przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia, o którym mowa w art. 6 ust. 4, lub otrzymania przez komitet postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę, o której mowa w art. 6 ust. 5, do dnia wniesienia projektu ustawy, o którym mowa w art. 10 ust. 1, treść projektu nie może być zmieniona

Utworzenie komitetu inicjatywy ustawodawczej Utworzenie komitetu inicjatywy ustawodawczej może nastąpić w każdym czasie, gdy grupa obywateli podejmie działania mające na celu przygotowanie projektu ustawy. Komitet inicjatywy ustawodawczej występuje pod nazwą uzupełnioną o tytuł projektu ustawy, na przykład: 

1)„Komitet Inicjatywy Ustawodawczej, ustawa o ważnych sprawach”,

2)„Komitet Inicjatywy Ustawodawczej, ustawa o zmianie ustawy o ważnych sprawach”

Istotnym elementem jest wskazanie pełnego tytułu ustawy, wraz ze wskazaniem rodzaju aktu normatywnego.

W nazwie Komitetu zastosowano formułę „projekt o zmianie ustawy”. Pełna nazwa dokonującego zgłoszenia Komitetu po jej zmianie otrzymała więc następujące brzmienie: „Komitet Inicjatywy Ustawodawczej [...]”. Marszałek Sejmu odmówił przyjęcia ww. zawiadomienia (postanowienie nr 17 z dnia 10 lipca 2018 r.), wskazując, iż nazwa komitetu nie została oznaczona prawidłowo, gdyż brakuje w niej oznaczenia rodzaju aktu prawnego przedłożonego przez Komitet, tj. słowa „ustawa”. […] W konsekwencji nie zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z Konstytucji RP, Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy, niezbędne do wydania postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej. […] Istota rozstrzyganej sprawy nie polega więc na trudności w ustaleniu rodzaju aktu normatywnego, którego dotyczy zawiadomienie o powstaniu Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej. W tym bowiem zakresie, jak trafnie wskazuje pełnomocnik Komitetu, „sama ustawa” (o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli) „określa bezpośrednio i wprost, jakiego rodzaju projekt może złożyć taki Komitet – jest to tylko i wyłącznie projekt ustawy”. W związku z tym, wskazuje pełnomocnik, jest „oczywiste, jakiej rangi projekt został wniesiony”, i dodaje, że jest to „wiedza notoryjna”. Nie sposób zgodzić się jednak z przedstawioną przez pełnomocnika Komitetu oceną, jakoby uchybienie w nazwie Komitetu było „błędem mało istotnym”. Łatwość ustalenia powyższych faktów nie może zmienić bowiem „istoty rzeczy”, tj. błędnie sformułowanej pełnej nazwy komitetu inicjatywy ustawodawczej. Elementy składowe pełnej nazwy komitetu są wprost określone w ustawie, a Sąd Najwyższy nie może korygować błędnego ich sformułowania, nawet w sytuacji gdy ów błąd mógłby zostać uznany za oczywisty.

Choć Sąd Najwyższy za bezzasadne uznał w powyższej sprawie przywoływanie postanowień rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, jednak zastosowanie zasad tworzenia tytułów ustawy zawartych w tych przepisach pozwala na uniknięcie błędu, który stał się podstawą odmowy przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu oraz uznania przez Sąd Najwyższy skargi za bezzasadną. Wymaga jednak podkreślenia, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego na etapie tworzenia komitetu inicjatywy ustawodawczej nazwa nie musi odpowiadać powyższym wymogom. Istotne, by prawidłowa nazwa została ukształtowana w momencie składania zawiadomienia o utworzeniu komitetu.

[…] wymaganie z art. 6 ust. 2 pkt 1 byłoby bezprzedmiotowe, gdyby pełna nazwa komitetu miała być określona już w treści oświadczeń osób tworzących komitet i należeć do kategorii danych, o których stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 i 3. Trafnie skarżący podnosi w tym względzie, że art. 5 ust. 1 zdanie drugie odnosi się do komitetu występującego w czynnościach określonych w zdaniu pierwszym tego przepisu (związanych z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt), a więc komitetu co najmniej już utworzonego. […] Przygotowanie projektu ustawy, w tym nadanie mu określonego tytułu, należy do komitetu. Natomiast osoby komitet ten dopiero tworzące może łączyć na tym etapie wykonywania inicjatywy ustawodawczej sama idea, nieujęta jeszcze w formułę projektu aktu normatywnego o określonym tytule.

Pojęcie miejsca zamieszkania wynika z art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Kodeks cywilny 

Art. 25. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Przygotowanie projektu ustawy

Decyzję o przygotowaniu nowej ustawy lub nowelizacji dotychczasowej powinno podejmować się w zależności od zakresu zmian. Zasady dotyczące konstruowania projektu ustawy zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej zostały opisane w rozdziale II.5.8. W przypadku gdyby projektowane zmiany były liczne i de facto oznaczałyby całkiem nową regulację, zasadne jest przygotowanie nowej ustawy regulującej kompleksowo dane zagadnienie.

Zasady techniki prawodawczej 

§ 84. Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustaw.

Poniższy schemat pokazuje kolejne czynności, które należy podjąć i ustalić w zależności, czy przygotowujemy nową ustawę, czy ustawę nowelizującą.

Rys. 36. Kolejne czynności, które należy podjąć i ustalić, przygotowując nową ustawę i ustawę nowelizującą

Zawiadomienie Marszałka Sejmu

O utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej należy zawiadomić Marszałka Sejmu. Komitet inicjatywy ustawodawczej zawiadamia Marszałka Sejmu o utworzeniu po zebraniu 1000 podpisów obywateli popierających projekt ustawy.

Sąd Najwyższy odniósł się do sposobu zbierania podpisów na pierwszym etapie, do czasu złożenia zawiadomienia Marszałkowi Sejmu, wskazując na mniejszy rygoryzm dotyczący zbierania podpisów, w tym brak wymogu „wyłożenia do wglądu” projektu ustawy.

Znamienne jest, że art. 6 ust. 1, określający warunki zebrania podpisów 1000 obywateli, odsyła tylko do art. 9 ust. 2, pomijając ust. 1 tego artykułu ustanawiający obowiązek wyłożenia projektu ustawy do wglądu w miejscu zbierania podpisów. Nie jest to bynajmniej przypadkowe, ale w powiązaniu z art. 7 ust. 2 wskazuje, że przepisy ustawy nie ustanawiają wymagania, aby 1000 pierwszych obywateli udzielających poparcia projektowi ustawy poparło jego konkretną treść. Oznacza to, że z woli ustawodawcy na tym etapie postępowania obywatele mogą popierać sam przedmiot (zamysł, ideę) podejmowanej inicjatywy ustawodawczej, odzwierciedlony w tytule projektowanej ustawy, a także – pośrednio – w nazwie komitetu

1) pełną nazwę komitetu oraz dokładny adres jego siedziby; 

2) dane osób, które złożyły pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, takie jak w tych oświadczeniach, tj.: 

a) imię (imiona) i nazwisko, 

b) adres zamieszkania, 

c) numer PESEL; 

3) dane: imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer PESEL pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy.

Istotne, by w treści zawiadomienia była zawarta pełna nazwa komitetu inicjatywy ustawodawczej, zgodna z wyżej wymienionymi regułami, tj. zawierająca tytuł ustawy. Przepisy ustawy nie wymagają dołączania oświadczeń o przystąpieniu do komitetu inicjatywy ustawodawczej oraz oświadczeń o wyborze jego pełnomocnika i zastępcy pełnomocnika, co zostało potwierdzone przez Sąd Najwyższy.

Żaden z przepisów ustawy, a w szczególności określający konieczne elementy zawiadomienia o utworzeniu komitetu art. 6 ust. 2, nie wymaga przedłożenia (dołączenia do zawiadomienia) dokumentów wymieniowych w zaskarżonym postanowieniu /przyp. red. tj. oświadczeń o przystąpieniu do komitetu inicjatywy ustawodawczej oraz oświadczeń o wyborze jego pełnomocnika i zastępcy pełnomocnika/. W zakresie określonym w pkt 2 i 3 ustanawia on wyłącznie wymaganie podania po pierwsze – danych, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc danych osobowych określających imię (imiona) i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL 15 obywateli polskich, którzy złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, i po drugie – takich samych danych pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy. W żadnym razie z art. 5 ust. 2 nie da się wyprowadzić wniosku, że danymi, o których stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2, objęte jest pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu i jego treść. Takiej interpretacji sprzeciwia się już tylko porównanie go z art. 6 ust. 2 pkt 3, który nie odsyła do „danych, o których mowa w art. 5 ust. 3” (przepis ten stanowi o pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób tworzących komitet, wskazującym pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcę), ale wyłącznie określa dane osobowe pełnomocnika komitetu i jego zastępcy. O wypełnieniu określonych w art. 6 ust. 2 wymagań formalnych zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej stanowi zatem samo podanie (wskazanie) wymienionych danych osobowych wraz z podaniem (wskazaniem) w tym zawiadomieniu pełnej nazwy komitetu (nazwy uzupełnionej o tytuł projektu ustawy – art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 zdanie drugie). Skoro nieprzedłożenie wymienionych w zaskarżonym postanowieniu oświadczeń nie stanowi braków zawiadomienia w rozumieniu art. 6 ust. 2 i 3, to tym samym badanie ich treści nie może być objęte normą art. 6 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy.

Do zawiadomienia załącza się projekt ustawy wraz z wykazem 1000 podpisów obywateli popierających projekt. Projekt ustawy musi spełniać wymogi określone w art. 4 ustawy, tj. zawarte w Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, opisane wyżej

Załączany do zawiadomienia o utworzeniu komitetu projekt ustawy, spełniający warunki z art. 4 ust. 1, to projekt ustawy niedotyczący spraw, dla których Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza (art. 3 ustawy), składany w formie pisemnej (art. 34 ust. 1 Regulaminu Sejmu), z dołączonym do niego uzasadnieniem (art. 34 ust. 2 tego Regulaminu) i przedstawieniem skutków finansowych wykonania ustawy (art. 118 ust. 3 Konstytucji) oraz z załączonym wykazem 1000 podpisów obywateli popierających projekt, zebranych zgodnie z wymogami zawartymi w art. 9 ust. 2 (art. 6 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy).

W kolejnych krokach procedury Marszałek Sejmu w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia: 

1) postanawia o przyjęciu zawiadomienia – jeżeli zawiadomienie odpowiada warunkom określonym w ust. 2 i 3. Takie postanowienie o przyjęciu zawiadomienia doręcza się niezwłocznie pełnomocnikowi komitetu; 

2) wzywa pełnomocnika komitetu do usunięcia braków formalnych w przypadku ich stwierdzenia, wyznaczając termin 14 dni na ich usunięcie.

Nieusunięcie braków powoduje odmowę przyjęcia zawiadomienia. Postanowienie Marszałka Sejmu o odmowie przyjęcia zawiadomienia musi być umotywowane, a zatem wskazywać powody, dla których zawiadomienie nie zostało przyjęte, nawet jeśli w opinii pełnomocnika komitetu błędy zostały usunięte. Takie postanowienie może być przez pełnomocnika komitetu zaskarżone do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od daty doręczenia. Sąd Najwyższy rozpatruje skargę w terminie 30 dni, w składzie 7 sędziów, w postępowaniu nieprocesowym. Od postanowienia Sądu Najwyższego nie przysługuje środek prawny.

Co istotne dla postępowania przed Sądem Najwyższym, mimo stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, nie znajduje zastosowania art. 871 KPC dotyczący przymusu radcowsko-adwokackiego

Kodeks postępowania cywilnego 

Art. 87¹ . § 1. W postępowaniu przed Sądem Najwyższym obowiązuje zastępstwo stron przez adwokatów lub radców prawnych, a w sprawach własności intelektualnej także przez rzeczników patentowych. Zastępstwo to dotyczy także czynności procesowych związanych z postępowaniem przed Sądem Najwyższym, podejmowanych przed sądem niższej instancji.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli stanowi lex specialis względem przepisów ogólnie obowiązujących i tworzy samodzielną podstawę prawną nie tylko do występowania z przedmiotową skargą, ale również do określania formalnych wymogów jej wniesienia. Inaczej mówiąc, ustawa ta reguluje w sposób jednolity i zupełny kwestię legitymacji prawnej i wymagań formalnych, jakie muszą być spełnione przez uprawnionego wnoszącego ww. skargę, i tym samym wyłącza stosowanie art. 871 KPC. Wnioskowi takiemu nie stoi na przeszkodzie szczupłość ustawowych regulacji w tym względzie. Oznacza ona bowiem, że wnoszenie skargi do Sądu Najwyższego przez komitet inicjatywy obywatelskiej zostało znacznie odformalizowane, co pozostaje w zgodzie z charakterem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, jako instytucji demokracji bezpośredniej, i ma zapewnić dostępność ww. skargi, a tym samym realizować ochronę interesu publicznego jaki ustrojodawca wiąże z instytucją inicjatywy ustawodawczej obywateli.

Po otrzymaniu postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia lub postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę, komitet inicjatywy ustawodawczej jest zobowiązany do ogłoszenia: 

1) faktu nabycia osobowości prawnej, 

2) adresu komitetu, 

3) miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu.

Ogłoszenie zamieszcza się w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 11. 1. W wypadku stwierdzenia, że treść projektu ustawy lub uzasadnienia jest zmieniona, Marszałek Sejmu, w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu, odmawia jego przyjęcia

Sąd Najwyższy odniósł się do zasady niezmienności przedmiotu inicjatywy ustawodawczej

Warunkiem przyjęcia przez Marszałka Sejmu projektu ustawy jest nie tylko to, by jego tekst nie różnił się od projektu przedłożonego przy rejestracji komitetu (art. 6 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz. 688 ze zm.)), ale także to, by tekst ten był zgodny z tekstem podpisanym przez pierwszy tysiąc obywateli popierających projekt. W przeciwnym wypadku głosy poparcia udzielone przez obywateli przed zarejestrowaniem komitetu inicjatywy ustawodawczej nie mogłyby być sumowane z głosami poparcia zyskanymi w kampanii promocyjnej (art. 6 ust. 1 in fine ustawy). Należy przy tym uznać za oczywiste, że wszyscy obywatele, których podpisy składają się na wymaganą liczbę 100.000, muszą wyrazić poparcie dla projektu tej samej treści. Wymaganie niedokonywania zmian brzmienia projektu ustawy i jej uzasadnienia od chwili złożenia pod nimi pierwszego podpisu ma również oparcie w aksjologii inicjatywy ustawodawczej, wymagającej, by istniała rzetelna możliwość przeprowadzenia publicznej debaty dotyczącej rzeczywistej potrzeby przyjęcia ustawy, której projekt ma być wniesiony przez obywateli. Ze względu na uczciwość wobec wyborców, wymagane jest, by ich poparcie dla projektu ustawy wynikało z tych samych motywów wywołanych wykorzystaniem takich, a nie innych argumentów

Tak rygorystyczne stanowisko Sądu Najwyższego oznacza, że projekt ustawy od pierwszego złożonego podpisu nie może ulec zmianie. To samo dotyczy uzasadnienia projektu. Zatem komitet inicjatywy ustawodawczej powinien rozstrzygnąć wszelkie nieścisłości i przyjąć ostateczne rozwiązania już na etapie zbierania podpisów pod projektem stanowiącym załącznik do zawiadomienia Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu.

Zbieranie podpisów i kampania informacyjna

Zbieranie podpisów obywateli może rozpocząć się po ogłoszeniu faktu nabycia osobowości prawnej. Nie dotyczy to zebrania pierwszego 1000 podpisów, niezbędnego do zawiadomienia Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej. Jak wskazano wyżej, Sąd Najwyższy zajął w tej sprawie mniej rygorystyczne stanowisko.

Udzielenie poparcia polega na złożeniu podpisu w wykazie osób udzielających poparcia. Wykaz ten powinien być sporządzony zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu. Ustawa wymaga, by w wykazie każdy udzielający poparcia zawarł: 

1) imię (imiona) i nazwisko, 

2) adres zamieszkania, 

3) numer PESEL, 

4) własnoręczny podpis.

Brak jakiejkolwiek z tych danych czyni dany podpis bezskutecznym.

stotne jest, by w miejscu zbierania podpisów był wyłożony do wglądu projekt ustawy, którego dotyczy poparcie. Ustawa nie określa innych możliwości przedstawienia projektu, co nie wyklucza możliwości udostępnienia projektu ustawy na stronie internetowej podmiotu. Jednakże w momencie składana podpisu obywatel ma mieć możliwość zapoznania się z tekstem projektu na miejscu. Ustawa nie przewiduje obowiązku udostępnienia wraz z projektem uzasadnienia, ale nie ma przeszkód, aby także i ten dokument był wyłożony do wglądu.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 9. 1. W miejscu zbierania podpisów obywateli musi być wyłożony do wglądu projekt ustawy. 2. Obywatel udziela poparcia projektowi ustawy, składając na wykazie, obok swojego imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis. Na każdej stronie wykazu musi znajdować się nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia. 3. Wycofanie poparcia udzielonego projektowi ustawy jest nieskuteczne.

Sąd Najwyższy oceniał zgodność wykazu z wymogami ustawowymi, tj. wskazaniem nazwy komitetu inicjatywy ustawodawczej. Zauważono, że w odróżnieniu od zawiadomienia Marszałka Sejmu, w wykazie nie jest wymagana „pełna” nazwa komitetu, tj. nazwa ze wskazaniem tytułu ustawy, jeżeli w wykazie również jest wskazany tytuł ustawy, w stosunku do której komitet chce uzyskać poparcie. Wówczas, jak wskazuje Sąd Najwyższy, o ile nazwa komitetu, umieszczona na wykazie, ale nieuzupełniona o tytuł projektu, pozwala na identyfikację komitetu, a wykaz zawiera także tytuł projektu ustawy, to nie budzi bowiem wątpliwości, że w obu przypadkach chodzi o ten sam tytuł projektu ustawy.

[…] obywatel udziela poparcia projektowi ustawy, składając na wykazie, obok swojego imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis; na każdej stronie wykazu musi się znajdować nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia. Marszałek Sejmu odwołuje się do zdania drugiego cytowanego przepisu, interpretując je w ten sposób, że w każdym przypadku istnieje obowiązek dwukrotnego umieszczenia tytułu projektu ustawy na każdej stronie wykazu zawierającego podpisy osób udzielających poparcia: raz – jako uzupełnienie nazwy komitetu (w związku z art. 5 ust. 1 zdanie drugie) i dwa – jako samego tytułu projektu aktu normatywnego, któremu obywatel udziela poparcia. Taka interpretacja, dokonana z pominięciem pozostałych przepisów ustawy, jest sprzeczna z celem omawianego unormowania oraz stanowi przejaw nadmiernego formalizmu i rygoryzmu. Trafnie skarżący podnosi, że art. 9 ust. 2 posługuje się pojęciem „nazwa komitetu” w odróżnieniu od art. 6 ust. 2 pkt 1, w którym użyto określenia „pełna nazwa komitetu”. Rozróżnienie to nie jest przypadkowe, gdy się uwzględni, że sposób skonstruowania wymagania wynikającego z art. 9 ust. 2 nie jest celem samym w sobie, ale – podobnie jak w przypadku całego unormowanego w ustawie trybu postępowania – służy z jednej strony wykonywaniu przez obywateli ich konstytucyjnego prawa inicjatywy ustawodawczej, z drugiej zaś strony zapewnia wykonanie tego prawa przez uprawnione podmioty, czyli przez grupę co najmniej 100.000 obywateli, realizujących przysługujące im prawo poprzez poparcie projektu ustawy pochodzącego od określonego komitetu inicjatywy ustawodawczej. Inaczej mówiąc, funkcją art. 9 ust. 2 jest zagwarantowanie postępowania ustawodawczego tylko takiej inicjatywie, która została podjęta w danej sprawie przez co najmniej 100.000 obywateli i tylko w stosunku do popartego przez nich projektu ustawy. Jest to o tyle istotne, że w tym samym czasie może być przecież podejmowana inna obywatelska inicjatywa ustawodawcza w tej samej sprawie (por. art. 4 ust. 2, zgodnie z którym wniesienie projektu ustawy nie stanowi przeszkody do wniesienia innego projektu, w tym także przez grupę obywateli, w tej samej sprawie). Jeżeli zatem nazwa komitetu, umieszczona na wykazie podpisów obywateli udzielających poparcia projektowi ustawy i nieuzupełniona o tytuł tego projektu, pozwala na identyfikację komitetu (jak w przypadku Komitetu), zaś wykaz ten zawiera również tytuł projektu aktu normatywnego, to należy uznać, że warunek z art. 9 ust. 2 zdanie drugie został spełniony, nie budzi bowiem wątpliwości, że w obu przypadkach chodzi o ten sam tytuł projektu ustawy. Stawianie wymagania jego dwukrotnego umieszczenia na wykazie podpisów obywateli udzielających poparcia projektowi ustawy pochodzącemu od określonego komitetu należy w takiej sytuacji uznać za nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy

W celu przedstawienia i wyjaśniania treści projektu ustawy, stanowiącego przedmiot inicjatywy ustawodawczej komitet inicjatywy ustawodawczej może prowadzić kampanię promocyjną. Może ona rozpocząć się po ogłoszeniu faktu nabycia osobowości prawnej.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 8. 1. Kampania promocyjna służy przedstawianiu i wyjaśnianiu przez komitet treści projektu ustawy, stanowiącego przedmiot inicjatywy ustawodawczej. 2. Kampania promocyjna na rzecz projektu ustawy oraz zbieranie podpisów obywateli popierających projekt ustawy może rozpocząć się po ogłoszeniu, o którym mowa w art. 7 ust. 1. 3. Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 działu I ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349).

Wniesienie projektu do Sejmu – wymagania 

Projekt ustawy, który uzyskał co najmniej wymaganą liczbą podpisów, jest wnoszony przez pełnomocnika komitetu do Marszałka Sejmu. Dalsze postępowanie z projektem jest uzależnione od tego, czy projekt spełnia wymogi formalne.

RYS. 37.WYMAGANIA, KTÓRE MUSI SPEŁNIĆ PROJEKT.

Jeżeli powyższe warunki zostaną spełnione, Marszałek Sejmu kieruje projekt do pierwszego czytania i zawiadamia o tym pełnomocnika komitetu.

Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się odpowiednio te same zasady, jak w przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 

Art. 6. 5. Umotywowane postanowienie Marszałka Sejmu o odmowie przyjęcia zawiadomienia może być przez pełnomocnika komitetu zaskarżone do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od daty doręczenia. Sąd Najwyższy rozpatruje skargę w terminie 30 dni, w składzie 7 sędziów, w postępowaniu nieprocesowym. Od postanowienia Sądu Najwyższego nie przysługuje środek prawny.

Zadania Komitetu inicjatywy ustawodawczej na etapie prac parlamentarnych 

Zasady postępowania w Sejmie i Senacie RP określają ich Regulaminy.

Zgodnie z ustawą pierwsze czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu lub postanowienia Sądu Najwyższego stwierdzającego prawidłowo złożoną liczbę podpisów popierających projekt ustawy.

W pracach nad projektem ustawy komitet reprezentuje przedstawiciel lub osoba uprawniona do jego zastępstwa, powołana w trybie określonym w art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2 pkt 3, tj. pełnomocnik komitetu lub zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób tworzących komitet.

Przedstawiciel jest uprawniony do udziału w pracach Sejmu i Senatu w trybie i na zasadach określonych odpowiednio w regulaminach Sejmu i Senatu.

Zakończenie kadencji Sejmu i Senatu

 Projekty ustaw złożone w Sejmie, których proces ustawodawczy nie zakończył się przed upływem kadencji, podlegają zasadzie dyskontynuacji prac Sejmu, tzn. nie są procedowane przez parlament w następnej kadencji i wymaga się ponownego wniesienia projektu przez uprawniony organ. Projekty stanowiące inicjatywę obywatelską są wyłączone z tej zasady, co oznacza brak konieczności ponownej procedury rejestrowania komitetu inicjatywy ustawodawczej i wnoszenia projektu do Sejmu.

Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli

 Art. 4. 3. Projekt ustawy, w stosunku do którego postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której został wniesiony, jest rozpatrywany przez Sejm następnej kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu ustawy. W takim wypadku Marszałek Sejmu zarządza ponowne drukowanie projektu ustawy oraz jego doręczenie posłom

RYS. 38. PRZYGOTOWANIE PROJEKTU USTAWY.

RYS. 39. NADANIE BIEGU PROJEKTOWI USTAWY.

1) z budżetu państwa; 

2) od państwowych jednostek organizacyjnych; 

3) z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych; 

4) od przedsiębiorców państwowych, a także przedsiębiorców z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych oraz innych komunalnych osób prawnych; 

5) osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich zamieszkałych za granicą; 

6) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; 

7) osób prawnych niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; 

8) innych podmiotów niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zdolność zaciągania zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu; 

9) osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych; 

10) obcych przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych oraz innych obcych przedstawicielstw korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych i konsularnych na mocy umów, ustaw lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych.

Ustawa nakłada obowiązki na pełnomocnika komitetu inicjatywy ustawodawczej związane z finansowaniem działalności prowadzonej przez komitet: 

1)złożenie ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej,

2)przechowywanie dokumentów związanych z finansowaniem wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez okres 12 miesięcy od dnia publikacji sprawozdania finansowego, 

3)przekazanie wybranej instytucji charytatywnej nadwyżki pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej nad poniesionymi wydatkami; informację o przekazaniu nadwyżki zamieszcza się w sprawozdaniu finansowym

Pełnomocnik komitetu jest obowiązany do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy: 

1)od dnia wniesienia do Marszałka Sejmu projektu ustawy albo postanowienia Sądu Najwyższego uznającego skargę na odmowę nadania biegu projektowi ustawy w przypadku niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów,

2)od dnia wcześniejszego rozwiązania komitetu.

Pełnomocnik komitetu podaje informację o przekazaniu nadwyżki instytucji charytatywnej do publicznej wiadomości w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym w terminie 3 miesięcy. Termin ten jest liczony tak, jak w przypadku obowiązku złożenia sprawozdania.

Szczegółowy zakres sprawozdania finansowego obejmuje o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej:

1) informacje ogólne, które zawierają dane o przychodach i wpływach, na które składają się:

 a) środki pieniężne gromadzone na rachunkach bankowych, w tym pochodzące od osób prawnych, osób fizycznych, anonimowych ofiarodawców i innych podmiotów, ze zbiórek publicznych, a także odsetki od środków na rachunkach bankowych, kredyty i pożyczki, 

b) wartość pozyskanych darowizn niepieniężnych, w tym wartość darowizn rzeczowych i wartość usług świadczonych nieodpłatnie na rzecz komitetu, 

c) pozostałe przychody i wpływy, 

2) informacje szczegółowe, które zawierają dane o: 

a) wpłatach od osób prawnych, 

b) wpłatach od osób fizycznych,

c) wpłatach ze zbiórek publicznych (z podaniem daty i miejsca przeprowadzonej zbiórki), 

d) wpłatach pozostałych, 

e) pozyskanych darowiznach niepieniężnych, 

f) wykonanych na rzecz komitetu nieodpłatnych usługach, 

g) kredytach bankowych i otrzymanych pożyczkach, 

h) nadwyżce i sposobie jej wykorzystania, 

3) wykaz osób fizycznych, które dokonały wpłat, 

4) wykaz osób prawnych, które dokonały wpłat, 

5) wykaz podmiotów, które nieodpłatnie wykonały usługi na rzecz komitetu.

Wzór sprawozdania finansowego jest określony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Rozwiązanie komitetu inicjatywy obywatelskiej 

Komitet inicjatywy obywatelskiej ulega rozwiązaniu po upływie 3 miesięcy od daty:

1) zakończenia postępowania ustawodawczego; 

2) postanowienia Marszałka Sejmu o odmowie nadania biegu projektowi ustawy lub postanowienia Sądu Najwyższego oddalającego zaskarżone postanowienie o odmowie nadania biegu projektowi ustawy; 

3) bezskutecznego upływu terminu 3 miesięcy na wniesienie projektu ustawy do Sejmu; 

4) upływu terminu na złożenie sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej.

Inicjatywa obywatelska jako jedna z form demokracji bezpośredniej nie jest w praktyce często wykorzystywana. Wynikać to może z faktu, że ostateczna decyzja co do przyjęcia zaproponowanych przez obywateli rozwiązań leży po stronie organów przedstawicielskich, czyli parlamentu, a zatem skuteczność tej formy demokracji nie jest zależna od działalności czynnika społecznego.

Projekt ustawy konstruuje się według następującej kolejności:

tytuł 

przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe 

przepisy zmieniające 

przepisy epizodyczne

 przepisy przejściowe i dostosowujące przepisy końcowe

Przepisy zmieniające, epizodyczne oraz przejściowe i dostosowujące zamieszcza się tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba.

Tytuł ustawy powinien być tak sformułowany, by oddawał treść projektu w sposób komunikatywny. W tytule ustawy w oddzielnych wierszach zamieszcza się: 

1) oznaczenie rodzaju aktu, 

2) datę ustawy, 

3) ogólne określenie przedmiotu ustawy.

W przypadku ustaw wyczerpująco regulujących obszerną dziedzinę spraw, które mają charakter ustaw podstawowych dla danej dziedziny spraw, w tytule można użyć określenia „Kodeks”, „Prawo” albo „Ordynacja”.

W tytule ustawy nie wskazujemy ustaw, które są nowelizowane z użyciem zwrotu „ustawa o […] oraz o zmianie niektórych innych ustaw”. W takim przypadku należy zamieścić odnośnik do tytułu zawierając informację o ustawach, które są nowelizowane.

Przepisy merytoryczne regulują istotę wprowadzanych rozwiązań. Można je podzielić na przepisy ogólne i szczegółowe.

W przepisach ogólnych zamieszcza się przede wszystkim określenie zakresu przedmiotowego (czyli jakich spraw dotyczy regulacja) i podmiotowego (czyli kogo dotyczy regulacja). Należy wówczas wskazać także ewentualne wyłączenia.

W przepisach ogólnych zawiera się także definicje i skróty, a także wszystkie przepisy, które mają charakter wspólny dla planowanej regulacji.

Przepisy te można wydzielić w osobny rozdział.

Przepisy szczegółowe zamieszcza się w następującej kolejności:

• przepis ustrojowy – opisane zostały organy i ich właściwość

• przepis proceduralny – opisuje procedury postepowania przed organami m.in. w celu uzyskania wymaganych ustawą zgód, decyzji etc.

• przepis karny

Wprowadzanie nowych regulacji wiąże się często z koniecznością dokonania zmian w innych ustawach. Nie jest to celem samym w sobie takiej ustawy, ale należy dokonać przeglądu systemu prawa i zbadać, czy nie należy np. dostosować innych przepisów do nowych pojęć lub innych rozwiązań.

W przepisach epizodycznych zamieszcza się regulacje, które mają na celu wprowadzenie odstępstw od zasad w określonym wyraźnie okresie. Okres wprowadzanych odstępstw jest najczęściej określany datą, np. przez wskazanie roku albo przez wskazanie terminu wystąpienia zdarzenia przyszłego, który można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i który zostanie urzędowo podany do wiadomości publicznej. Taki przypadek miał miejsce w sytuacji ogłoszenia stanu epidemii, który jest wprowadzany i odwoływany w drodze rozporządzenia.

Wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii z powodu COVID-19 następowało w drodze rozporządzenia, określającego konkretną datę obowiązywania takiego stanu. Również odwołanie stanów odbywa się z konkretną datą. W podanym okresie obowiązywały inne reguły pracy zdalnej na kwarantannie niż w zwykłych warunkach.

W przypadku wprowadzania projektowaną ustawą nowych, innych niż do tej pory rozwiązań, niezbędne jest dokonanie analizy, czy nie zachodzi potrzeba wprowadzenia przepisów intertemporalnych. Są to: 

• przepisy przejściowe, regulujące wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych;
• przepisy dostosowujące, regulujące sprawy związane z dostosowaniem się do nowej ustawy jej adresatów.

W szczególności bardzo istotne są ustalenia, czy nie zachodzi potrzeba określenia sposobu zakończenia postępowań będących w toku, skuteczności czynności dokonanych w dotychczasowych postępowaniach oraz ustalenia, czy zostają zachowane prawa i obowiązki powstałe pod rządami dotychczasowych przepisów – uchylanych lub w dotychczasowym brzmieniu.

W przepisach końcowych zamieszcza się następujące regulacje:

przepisy uchylające w razie potrzeby

przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy 

przepisy o wejściu ustawy w życie

• przepisy uchylające Wprowadzenie nowych regulacji często niesie za sobą konieczność uchylenia dotychczas obowiązujących przepisów. W przepisie uchylającym należy wyczerpująco wskazać wszystkie ustawy, które powinny utracić moc

Nie jest dopuszczalny generalny przepis dotyczący utraty mocy wszelkich dotychczasowych przepisów będących w sprzeczności z nową regulacją. Zasady techniki prawodawczej dają możliwość zastosowania takiej formuły w wyjątkowej sytuacji, z zastrzeżeniem, że należy wskazać te ustawy, które są możliwe do ustalenia.

Zasady techniki prawodawczej 

§ 39. 2. Jeżeli ustawa w sposób całkowity i wyłączny reguluje daną dziedzinę spraw, a wyczerpujące wymienienie przepisów ustaw dotychczas obowiązujących w danej dziedzinie napotyka znaczne trudności, można wyjątkowo w przepisie uchylającym posłużyć się zwrotem: „Tracą moc wszelkie dotychczasowe przepisy dotyczące spraw uregulowanych w ustawie; w szczególności tracą moc...".

• przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy Przepisy te są niezmiernie rzadkie. Zawiera się je wówczas, gdy projektodawca planuje, aby ustawa obowiązywała do konkretnej daty, a tym samym nie zachodziła konieczność jej uchylania inna ustawą.

• przepis o wejściu w życie Każda ustawa wymaga określenia terminu wejścia w życie. Zasady ustalania terminów wejścia w życie określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stosowane formuły do określenia przepisu o wejściu w życie określa § 45 Zasad techniki prawodawczej.

Zasady techniki prawodawczej 

§ 45. 1. Przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać brzmienie: 1) „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”; 

2) „Ustawa wchodzi w życie po upływie... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia”; 

2a) „Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”; 

3) „Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia” albo „Ustawa wchodzi w życie... dnia... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia”;

3a) „Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia”; 

4) „Ustawa wchodzi w życie z dniem... (dzień oznaczony kalendarzowo)”; 

5) „Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”; 6) „Ustawa wchodzi w życie...; z wyjątkiem art. ...;, który wchodzi w życie...”; 

7) „Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia... – ... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. ...)”. 

2. Liczbę dni, tygodni, miesięcy lub lat, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 3a, zapisuje się cyframi arabskimi albo słownie. Określenie dnia i miesiąca, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zapisuje się słownie.

Przepisy ustawy ujmuje się w artykuły, które mogą dzielić się na jednostki redakcyjne niższego rzędu.

Zasady techniki prawodawczej 

§ 59. 1. Przepisy artykułu podzielonego na ustępy, punkty, litery, tiret i podwójne tiret powołuje się w następującej kolejności: „art. ... ust. ... pkt ... lit. ... tiret... podwójne tiret...”, bez przecinków po kolejnych jednostkach redakcyjnych. 

2. W przypadku gdy jednostka redakcyjna składa się z kilku zdań, a zamierza się powołać tylko jedno z nich, wyraża się to zwrotem: „art. ... ust. ... zdanie (numer porządkowy zdania)”.

W przypadku przygotowywania ustawy nowelizacyjnej należy pamiętać, że zmieniane ustawy powinny mieć ze sobą związek tematyczny. Jeśli pomiędzy zmienianymi ustawami nie ma związku tematycznego ani nie stanowią one konsekwencji zmian jednej, głównej ustawy, powinny być wprowadzane odrębnymi ustawami nowelizującymi. Najczęściej mamy do czynienia ze zmianą w ustawie „głównej” oraz zmianami pochodnymi, które są konsekwencją dokonywania nowelizacji w ustawie głównej. 

•   Jeśli zmieniamy jedną ustawę – ustawa o zmianie ustawy o lasach; 

•   Jeśli zmieniamy dwie ustawy – ustawa o zmianie ustawy o lasach i ustawy o działach administracji rządowej;

 •   Jeśli zmienianych jest więcej ustaw – ustawa o zmianie ustawy o lasach oraz niektórych innych ustaw; w takim przypadku do tytułu ustawy dodaje się odnośnik informujący, które ustawy są zmieniane.

W tytule nie wskazuje się daty uchwalenia zmienianej ustawy.

RYS. 40. KOLEJNOŚĆ WPROWADZANIA ZMIAN.

Nowelizacja może polegać na zmianie brzmienia przepisu, uchyleniu przepisu lub dodaniu nowego przepisu (§ 82 ZTP). Przypuśćmy, że dotychczas przepis miał następujące brzmienie:

Art. 2. Przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności.

• zmiana brzmienia przepisu może nastąpić w następujący sposób:

• uchylenie przepisu – czyli przepis przestaje obowiązywać: 

1) uchyla się art. 2

• dodanie przepisu

Nowelizacji dokonuje się, wprowadzając zmiany w kolejnych przepisach, wskazując miejsca dokonania zmiany, tj. konkretne jednostki redakcyjne:

W przypadku gdy planujemy dokonanie tej samej zmiany w kilku przepisach, np. zastąpienie jednego wyrażenia innym, można posłużyć się formułką wskazaną w § 88 Zasad techniki prawodawczej.

Zasady techniki prawodawczej

 § 88. 1. Jeżeli dane określenie, występujące w wielu przepisach zmienianej ustawy, w każdym z nich skreśla się albo zastępuje się nowym określeniem, zmiany tej dokonuje się przepisem zmieniającym w brzmieniu: „skreśla się użyte w art. ...;, w różnej liczbie i różnym przypadku, wyrazy „...” „ albo „użyte w art. ...;, w różnej liczbie i różnym przypadku, wyrazy „...” zastępuje się użytymi w odpowiedniej liczbie i odpowiednim przypadku wyrazami „...”. 2. Przepis zmieniający, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza się w ustawie zmieniającej według kolejności dokonywanych zmian w ustawie zmienianej, biorąc pod uwagę umiejscowienie w ustawie zmienianej pierwszego z przepisów, w którym dane określenie skreśla się albo zastępuje się nowym określeniem.

Przepisy przejściowe i dostosowujące W przypadku dokonywania nowelizacji i wprowadzania innych niż do tej pory rozwiązań, niezbędne jest dokonanie analizy, czy nie zachodzi potrzeba wprowadzenia przepisów intertemporalnych. Zasady dotyczące przepisów przejściowych i dostosowujących są analogiczne, jak w przypadku budowy ustawy, opisanej powyżej. Przepisy te regulują: 

1) wpływ znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych (przepisy przejściowe); 

2) sprawy związane z dostosowaniem do znowelizowanej ustawy jej adresatów (przepisy dostosowujące)

W szczególności bardzo istotne jest ustalenie, czy nie zachodzi potrzeba określenia sposobu zakończenia postępowań będących w toku, skuteczności czynności dokonanych w dotychczasowych postępowaniach oraz ustalenie, czy zostają zachowane prawa i obowiązki powstałe pod rządami dotychczasowych przepisów – uchylanych lub w dotychczasowym brzmieniu.

Przepisy końcowe 

Ustawa nowelizująca wymaga wskazania przepisu o wejściu w życie. Zasady ustalania terminów wejścia w życie określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Stosowane formuły do określenia przepisu o wejściu w życie zawiera § 45 Zasad techniki prawodawczej, opisany powyżej.

Ustawy horyzontalne

Jedną ustawą nowelizującą można objąć też kilka ustaw, jeśli jest to istotne dla realizacji wspólnego celu (ustawa horyzontalna). Taką metodą wprowadza się np. szereg zmian mających na celu wprowadzenie ułatwień dla przedsiębiorców. Wówczas tytuł ustawy konstruuje się w sposób oddający projektowane zmiany:

Zmiany w takiej ustawie, z uwagi na brak jednej ustawy głównej, są wprowadzane w kolejności chronologicznej uchwalenia. Pozostałe zasady tworzenia ustawy są analogiczne jak w przypadku nowelizacji opisanej powyżej.

Poniżej w zestawieniu kolejnych kadencji liczba projektów obywatelskich oraz wskazane projekty, które zostały uchwalone i ogłoszone.

Informacje dotyczące projektów ustaw, w tym o ich treści – źródło – strona sejm.gov.pl

1)kadencja III 1997-2001 (5 projektów ustaw)

a)Obywatelski projekt ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (druk nr 1455) – ogłoszony w Dz. U. z 2001 r. poz. 1051 

– Projekt obejmował m.in problematykę rekompensat dla byłych właścicieli lasów i zasobów wodnych, które przeszły na własność państwa. 

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

2)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (druk nr 2803) – ogłoszony w Dz. U. z 2001 r. poz. 1404 

– Celem projektu ustawy była zmiana zasad ustalania wynagrodzenia dla nauczycieli oraz centralizacja systemu ustalania płac.

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy z dnia … o zmianie ustawy Karta Nauczyciela.

3)kadencja IV – 2001-2005 (13 projektów ustaw)

a)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawy o odpadach (druk nr 579) – ogłoszony w Dz. U. z 2002 r. poz. 1196 

– Projekt ustawy miał na celu zniesienie zakazu przywozu odzieży używanej z zagranicy. Projekt ustawy był rozpatrywany wspólnie z projektem poselskim druk nr 468. 

– Brak informacji o oficjalnej nazwie komitetu

b)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (druk nr 1768) – ogłoszony w Dz. U. z 2004 r. poz. 1252 

– Projekt ustawy dotyczył przywrócenia stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2001 r., w tym wprowadzenia zasiłku przedemerytalnego oraz podniesienia wysokości świadczeń przedemerytalnych do poziomu obowiązującego przed 1 stycznia 2002 r. Projekt był rozpatrywany wspólnie z projektem rządowym druk nr 2420. 

– Brak informacji o oficjalnej nazwie komitetu.

c)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ustawy o izbach aptekarskich oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (druk nr 2088) – ogłoszony w Dz. U. z 2004 r. poz. 882 

– Projekt ustawy dotyczył zmian w zakresie obrotu surowcami farmaceutycznymi, reklamy produktu leczniczego, przepisów dot. aptek i hurtowni farmaceutycznych, zezwoleń na prowadzenie apteki, kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, zmian nazewnictwa dot. zawodu aptekarza i jego określenie oraz przepisów dot. praktyk, stażu, przeszkolenia i dot. członkostwa w izbie aptekarskiej oraz wyeliminowania obowiązku dostosowania działalności do przepisów Prawa farmaceutycznego przez przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne i hurtownie farmaceutyczne. Projekt był rozpatrywany z rządowym projektem druk nr 2633.

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej dla uchwalenia ustawy o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ustawy o izbach aptekarskich oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawy o wyrobach medycznych oraz ustawy o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych.

4)Obywatelski projekt ustawy Fundusz Alimentacyjny (druk nr 3392)

– Projekt ustawy zakładał utworzenie funduszu alimentacyjnego, będącego w dyspozycji gminy, przeznaczonego na wypłatę świadczeń pieniężnych dla osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów.

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Na Rzecz Ustawy Fundusz Alimentacyjny.

– Projekt nie został uchwalony w czasie IV kadencji, ale zgodnie z zasadą kontynuacji prac nad projektami obywatelskimi był przedmiotem prac Sejmu kolejnej kadencji i został uchwalony.

5)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk nr 3864) – ogłoszony w Dz. U. z 2005 poz. 1397

– Projekt przewidywał uregulowanie zasad przechodzenia górników na emeryturę. Był rozpatrywany wspólnie z dwoma poselskimi projektami druki nr 3719 i 3823.

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy o zmianie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

6)kadencja V – 2005-2007 – (8 projektów ustaw)

a)Obywatelski projekt ustawy Fundusz Alimentacyjny – (druk nr 176, rozpatrywany wspólnie z poselskim projektem druk nr 1393) – ogłoszony w Dz. U. z 2007 r. poz. 138

– Projekt ustawy dotyczył utworzenia Funduszu Alimentacyjnego i był rozpatrywany łącznie z projektem poselskim. 

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Na Rzecz Ustawy Fundusz Alimentacyjny

7)kadencja VI – 2007-2011 – (19 projektów ustaw)

a)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 605 – uchwalony razem drukiem nr 1343 – projekt rządowy) – ogłoszony w Dz. U. z 2009 r. poz. 458

– Projekt ustawy dotyczył m. in.: obniżenia wieku obowiązku szkolnego dla dzieci oraz przejęcia przez Państwo obowiązku pokrywania kosztów prowadzenia przedszkoli publicznych. 

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej ustawy z dnia …. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

b)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego, w związku z wprowadzeniem parytetu płci na listach kandydatów (druk nr 2713) – ogłoszony w Dz. U. z 2011 r. poz. 172

– Projekt przewidywał wprowadzenie parytetu płci na listach kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego, na radnych, na posłów i senatorów (liczba kobiet na danej liście kandydatów nie będzie mogła być mniejsza niż liczba mężczyzn).

– Komitet inicjatywy ustawodawczej „Czas na kobiety” popierający projekt ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego, w związku z wprowadzeniem parytetu płci na listach kandydatów.

8)kadencja VII – 20112015 – (28 projektów ustaw)

a)Obywatelski projekt ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (druk nr 1204) – ogłoszony w Dz. U. z 2014 r. poz. 40

– W ocenie projektodawców projekt ma na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca 2012 r. dot. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o ogródkach działkowych przez kompleksową regulację tej tematyki w nowej ustawie. 

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Ustawy o Rodzinnych Ogródkach Działkowych

b)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2953) – ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 528

– Projekt dotyczył doprecyzowania zapisów prawa budowlanego w zakresie regulacji odnoszących się do budownictwa na działkach w Rodzinnych Ogródkach Działkowych. 

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „STOP ROZBIÓRKOM ALTAN”

9)kadencja VIII – 2015-2019 – (25 projektów ustaw)

1)Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (druk nr 30) – ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1321

– Projekt ustawy miał na celu zrównanie uprawnień funkcjonariuszy celnych z funkcjonariuszami innych służb mundurowych, w szczególności w zakresie uprawnień emerytalnych. Ponadto projekt stanowił wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13.

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej zainicjowanej przez Związek Zawodowy Celnicy PL w celu poparcia równego traktowania funkcjonariuszy służb mundurowych i włączenia funkcjonariuszy celnych do zaopatrzeniowego systemu emerytalnego.

2)Obywatelski projekt ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele (druk nr 870) – ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 305

– Projekt dotyczył określenia zasad zakazu handlu w placówkach handlowych oraz w podmiotach działających na rzecz handlu w niedzielę z wyłączeniem kilku niedziel w roku, w przypadku których potrzeba handlu podyktowana jest szczególną koniecznością zaspokajania potrzeb ludności, oraz ustalenia zasad godzinowego ograniczenia handlu w wigilię Bożego Narodzenia i Wielką Sobotę. 

– Komitet Inicjatywy Ustawodawczej Ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę; z uzasadnienia projektu wynika, że pomysłodawcą rozwiązań projektu był Krajowy Sekretariat Banków, Handlu i Ubezpieczeń NSZZ „Solidarność”.

10)kadencja IX – 2019-2023 – (23 projekty ustaw)