5. Rządowe postępowanie legislacyjne

Zagadnienia wprowadzające Rządowe postępowanie legislacyjne dotyczy nie tylko wykonywania prawa inicjatywy ustawodawczej, która jest omówiona w rozdziale II.4. tego podręcznika. Regulacje organizacji i tryb pracy Rady Ministrów określone w Regulaminie pracy RM uwzględniają także tryb przyjmowania stanowiska rządu do pozarządowego projektu ustawy, a także tryb postępowania dotyczący projektów aktów wykonawczych do ustaw. Ze względu na potrzebę zapewnienia sprawności w sprawowaniu funkcji organu wykonawczego, uchwalając swoją wewnętrzną procedurę postępowania, Rada Ministrów przewidziała możliwość modyfikacji ścieżki postępowania z projektem dokumentu rządowego, w ramach trybu odrębnego. Te zagadnienia zostaną omówione w tej części opracowania.

Stanowisko rządu do pozarządowego projektu ustawy jest opracowywane gdy projekt ustawy do parlamentu wniosła: 

• komisja sejmowa; 

• grupa posłów;

• Senat; 

• Prezydent RP; 

• grupa obywateli.

Rada Ministrów wyraża swoje stanowisko wobec projektu jako organ władzy wykonawczej, uprawniony do prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Stanowisko rządu do pozarządowego projektu ustawy to dokument rządowy w rozumieniu Regulaminu pracy RM, który podlega rozpatrzeniu w trybie analogicznym do trybu właściwego dla aktów normatywnych. Odrębności w tej procedurze wynikają z jego charakterystyki. Wyraża on bowiem opinię Rady Ministrów na temat projektu ustawy przedstawionego przez inny organ uprawniony. Z tej przyczyny zakres zaangażowania w tworzeniu tego dokumentu innych podmiotów niż członkowie Rady Ministrów jest dość ograniczony. Regulamin Pracy Rady Ministrów § 147. Do postępowania z projektem stanowiska Rządu do pozarządowego projektu ustawy stosuje się przepisy działu III ze zmianami wynikającymi z przepisów niniejszego rozdziału.

Marszałek Sejmu przekazuje pozarządowy projekt ustawy do Sekretarza Spraw Parlamentarnych, którego funkcję pełni jeden z sekretarzy lub podsekretarzy stanu w KPRM lub pracownik KPRM. Następnie Sekretarz do Spraw Parlamentarnych przekazuje niezwłocznie ten projekt członkowi Rady Ministrów właściwemu w zakresie tematyki przedstawionej ustawy i zobowiązuje go do przygotowania projektu stanowiska rządu do tego projektu. Jeżeli Sekretarz zadecyduje, że stanowisko powinno uwzględniać również opinie innych ministrów czy organów właściwych, to organ wyznaczony jest zobowiązany je uzyskać. 

Stanowisko kończy konkluzja o pozytywnej lub negatywnej opinii Rady Ministrów. Opinia pozytywna może mieć także charakter warunkowy i wskazywać, że rząd wyraża pozytywne stanowisko wobec podjętej inicjatywy ustawodawczej, jednak wnioskuje o uwzględnienie określonych uwag. Rada Ministrów może także rekomendować wstrzymanie prac nad przedłożonym projektem do czasu skierowania do Sejmu rządowego projektu ustawy albo opowiada się za połączeniem prac nad przedłożonym projektem ustawy z rządowym projektem ustawy. Aby przedstawić parlamentowi ocenę przewidywanych skutków regulacji, do stanowiska rządu może zostać dołączona OSR pozarządowego projektu ustawy. OSR sporządza organ wyznaczony do przedstawienia projektu stanowiska z własnej inicjatywy lub z inicjatywy koordynatora OSR. Jeżeli organ wyznaczony stwierdzi, że przedstawienie stanowiska przez rząd jest niecelowe, bo Rada Ministrów skierowała lub powinna skierować własny projekt do prac parlamentarnych, wówczas informuje o tym Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Sekretarza do Spraw Parlamentarnych. 

Postępowanie z projektem stanowiska rządu ma krótszą ścieżkę niż postępowanie z projektem aktu normatywnego.

Zdarza się, że będzie podlegał opiniowaniu przez podmioty należące do administracji rządowej, jeżeli tematyka ustawy pozostaje we właściwości organów centralnych czy organów administracji rządowej. Dodatkowo organ wnioskujący może skierować projekt stanowiska rządu do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną. Jeżeli charakter opiniowanego projektu ustawy tego wymaga, projekt stanowiska rządu do pozarządowego projektu ustawy może być przedmiotem prac komitetów właściwych do określonej kategorii spraw. Jednakże zwykle jest przedmiotem pracy jedynie SKRM, następnie Rady Ministrów. Zarówno SKRM, jak i Rada Ministrów mogą przyjąć projekt stanowiska bez zmian lub z odpowiednimi zmianami, a także odrzucić projekt. Mogą także skierować go do dodatkowych uzgodnień lub opiniowania albo zobowiązać organ wnioskujący do uzyskania dodatkowych opinii. Rada Ministrów może również zdecydować, że nie przedstawi stanowiska rządu do pozarządowego projektu ustawy. Regulamin Pracy Rady Ministrów § 149. Rada Ministrów może zdecydować o nieprzedstawieniu stanowiska do pozarządowego projektu ustawy.

Stanowisko rządu do pozarządowego projektu ustawy przyjęte przez Radę Ministrów jest kierowane do podpisu Prezesa Rady Ministrów i następnie przekazywane do prac parlamentarnych. W piśmie kierującym projekt stanowiska do prac parlamentarnych Prezes Rady Ministrów informuje Marszałka Sejmu o przedstawicielu Rady Ministrów, który został upoważniony do prezentowania stanowiska rządu w toku prac parlamentarnych. Przedstawiciel ten bierze udział w pracach parlamentarnych nad projektem ustawy. 

Zarówno Prezesowi Rady Ministrów, ministrom lub przewodniczącym określonych w ustawach komitetów powołanych w skład Rady Ministrów, ale także Radzie Ministrów jako organowi kolegialnemu, przysługują kompetencje prawotwórcze do wydawania rozporządzeń. Są to akty o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia, zawartego w ustawie i w celu wykonania tej ustawy. Charakterystykę aktu wykonawczego oraz relacji pomiędzy ustawą a rozporządzeniem reguluje art. 92 Konstytucji RP. Konstytucja Art. 92. 1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. 2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.

W przeciwieństwie do projektu ustawy obowiązek lub możliwość wydania rozporządzenia wynika zawsze z obowiązujących przepisów. To ustawa, w której wprowadzono upoważnienie ustawowe, przesądza, czy rozporządzenie musi, czy też może zostać wydane. Potrzeba nowelizacji rozporządzenia może czasem wynikać z analiz zachodzących zmian społecznych czy gospodarczych. Zdarza się, że rozporządzenia stanowią akty wdrażające prawo Unii Europejskiej – wówczas zmiana w tych przepisach powoduje potrzebę podjęcia inicjatywy dotyczącej rozporządzenia lub upoważnienia do jego wydania. Tworząc upoważnienia ustawowe, ustawodawca zobowiązuje wskazany w tym upoważnieniu organ do wydania aktu wykonawczego, a termin wejścia w życie ustawy lub utrzymania w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych określa termin wykonania tego uprawnienia. Upoważnienie, które obliguje do wydania rozporządzenia, posługuje się słowami „[organ] określa w drodze rozporządzenia”. Natomiast upoważnienie, które wskazuje na możliwość wydania rozporządzenia i pozostawia decyzję dla tego organu, wskazuje, że „[organ] może określić w drodze rozporządzenia”. Dlatego w przypadku projektów rozporządzeń możliwość wpływu organizacji lub partnerów społecznych na obowiązek wszczęcia inicjatywy przez uprawniony organ jest zdecydowanie mniejsza. W przypadku rozporządzeń wynikających z obligatoryjnych upoważnień ustawowych, jeżeli nie zostały wydane do dnia wejścia w życie ustawy, która wprowadziła upoważnienie do ich wydania, albo w okresie utrzymania w mocy rozporządzeń obowiązujących dotychczas – można zwrócić się do właściwego ministra z wnioskiem o podjęcie prac legislacyjnych w tym zakresie. W przypadku rozporządzeń fakultatywnych – decyzja co do tego, czy przyjąć dany akt, należy do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów albo danego ministra. Organizacje pozarządowe lub partnerzy społeczni mogą jedynie wnioskować czy uzasadniać potrzebę podjęcia tych prac. Ustawa w treści upoważnienia wskazuje organ upoważniony do wydania rozporządzenia, jego zakres przedmiotowy oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawnego. Upoważnienie powinno być szczegółowe, zaś rozporządzenie przyjmowane na jego podstawie powinno realizować cel wykonania ustawy. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że „Upoważnienie musi być więc sformułowane „«tak, aby odsyłało do uregulowania w rozporządzeniu tylko te sprawy, które są już ogólnie unormowane w ustawie» (wyr. z 18.9.2006 r., K 27/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 105). «Upoważnienie nie może więc przybrać postaci upoważnienia blankietowego, tzn. pozostawiającego organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek» (np. orzecz. TK z 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 1997, Nr 3–4, poz. 35; wyr. TK z 16.1.2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, Nr 1, poz. 3). W orzecznictwie negatywnie oceniane są również upoważnienia do określenia w rozporządzeniu «szczegółowych zasad» dokonywania pewnych czynności, o ile w ustawie nie doprecyzowano treści takiego odesłania (zob. wyr. TK z 30.7.2013 r., U 5/12, OTK -A 2013, Nr 6, poz. 88)”396. Z tych warunków konstytucyjnych wynika ograniczenie zakresu przedmiotowego kwestii, które mogą być objęte rozporządzeniem. Niniejsze opracowanie odnosi się do rządowej procedury legislacyjnej, zatem będzie dotyczyło rozporządzeń: 

• ministra lub przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, wchodzącego w skład Rady Ministrów, 

• Prezesa Rady Ministrów oraz

 • Rady Ministrów. 

Rządowy proces legislacyjny projektów rozporządzeń to zmodyfikowana procedura legislacyjna, której przebieg jest uzależniony od tego, który z organów Rady Ministrów został upoważniony do wydania rozporządzenia. Przebieg rządowej procedury legislacyjnej projektów rozporządzeń poszczególnych organów odróżnia liczba i kolejność etapów tej procedury. Natomiast rodzaj i charakterystyka poszczególnych etapów są analogiczne do procedury przyjmowania ustawy. W kolejnej części opracowania zostanie przedstawiona rządowa procedura legislacyjna dla projektu rozporządzenia ministra (przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów), projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz projektu rozporządzenia Rady Ministrów, z uwzględnieniem etapów wspólnych dla tych rodzajów rozporządzeń i odrębności w tych procedurach. Przebieg prac nad rozporządzeniem ministra będzie procesem właściwym również dla projektu rozporządzenia przewodniczącego właściwego komitetu. Pod pojęciem „rozporządzenia ministra” w dalszej części niniejszego opracowania należy zatem rozumieć także „rozporządzenia przewodniczącego komitetu określonego w ustawie komitetu wchodzącego” w skład Rady Ministrów. Te role zrównuje art. 149 ust. 3 Konstytucji RP.

 Konstytucja 

Art. 149. 1. Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. 

2. Minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia. Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra. 

3. Do przewodniczącego komitetu, o którym mowa w art. 147 ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej.

 Aktualnie regulacje te mają zastosowanie do procesu legislacyjnego rozporządzeń wydawanych przez Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego. 

Ustawa – Prawo zamówień publicznych 

Art. 80. Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, sposób: 1) dokumentowania oraz przechowywania dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia, wzory protokołów postępowania oraz zakres dodatkowych informacji zawartych w protokole postępowania, mając na względzie wartość zamówienia, tryb postępowania o udzielenie zamówienia lub procedurę; 

Proces legislacyjny rozporządzenia ministra składa się z następujących etapów: 1. czynności poprzedzające opracowanie projektu; 2. opracowanie projektu i wpis do wykazu prac legislacyjnych ministra; 3. skierowanie projektu do uzgodnień, opiniowania lub konsultacji publicznych; 4. konferencja uzgodnieniowa/wysłuchanie publiczne*; 

5. rozpatrzenie projektu przez właściwe komitety; 6. rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą; 7. skierowanie projektu do podpisu ministra. 

RYS. 49. PROCES LEGISLACYJNY ROZPORZĄDZENIA MINISTRA Proces legislacyjny projektu rozporządzenia ministra ma ograniczoną liczbę etapów. Wynika to z faktu, że to minister jest podmiotem konstytucyjnie odpowiedzialnym za ten akt. Dlatego projekt rozporządzenia ministra nie jest zwykle rozpatrywany przez wewnętrzne organy kolegialne Rady Ministrów, w tym SKRM. Istnieje jednak wyjątek od tej zasady, który dotyczy sytuacji, w której nie uwzględniono uwagi jednego z członków Rady Ministrów lub Prezesa RCL w toku uzgodnień projektu rozporządzenia ministra. Wtedy – na wniosek podmiotu, którego uwagi nie uwzględniono – projekt rozporządzenia ministra rozpatruje SKRM. W tym przypadku jednak SKRM nie rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu projektu, ale wydaje opinię w przedmiocie zgłoszonej uwagi. 

Regulamin pracy Rady Ministrów

 § 143. Z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w § 142 ust. 4, projekt rozporządzenia ministra nie podlega rozpatrzeniu przez Stały Komitet Rady Ministrów.

Proces legislacyjny projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów składa się z tych samych etapów, jakie są właściwe dla rozporządzenia ministra oraz z: 

• rozpatrzenia projektu przez SKRM; 

• potwierdzenia projektu przez SKRM; 

• skierowania projektu do podpisu Prezesa Rady Ministrów.

RYS. 50. PROCES LEGISLACYJNY ROZPORZĄDZENIA PREZESA RADY MINISTRÓW Schemat uwidacznia przebieg procesu legislacyjnego projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. W stosunku do projektu rozporządzenia ministra różnica proceduralna polega na tym, że projekt rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów podlega wpisowi do wykazu prac legislacyjnych Prezesa Rady Ministrów. Dodatkowo rozpatruje go SKRM, a etap komisji prawniczej następuje po rozpatrzeniu przez SKRM. Ponadto jeżeli projekt ten był przedmiotem obrad na posiedzeniu SKRM, to może podlegać dodatkowemu etapowi potwierdzenia przez SKRM, po rozpatrzeniu przez komisję prawniczą. 

Natomiast w przypadku rozporządzenia Rady Ministrów proces legislacyjny przebiega analogicznie do przebiegu procesu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, a następnie projekt jest kierowany do rozpatrzenia przez Radę Ministrów. 

RYS. 51. PROCES LEGISLACYJNY ROZPORZĄDZENIA RADY MINISTRÓW 

Mając na względzie, że proces legislacyjny projektów rozporządzeń różnych organów Rady Ministrów można podzielić na etapy, które są wspólne dla każdego typu rozporządzenia, oraz takie etapy, które dotyczą tylko niektórych rodzajów projektów rozporządzeń, w kolejnej części opracowania zostaną one przedstawione zgodnie z tym podziałem. 

RYS. 52. KOLEJNOŚĆ ETAPÓW POPRZEDZAJĄCYCH SKIEROWANIE PROJEKTU ROZPORZĄDZENIA DO UZGODNIEŃ, KONSULTACJI PUBLICZNYCH LUB OPINIOWANIA DLA PROJEKTU ROZPORZĄDZENIA

Przebieg konferencji uzgodnieniowej dla projektu rozporządzenia jest analogiczny do przebiegu takiej konferencji projektu ustawy. Polega ona na omówieniu uwag i stanowisk zgłoszonych do projektu w toku uzgodnień i opiniowania, czasem łącznie ze stanowiskami zgłoszonymi w toku konsultacji publicznych, na kolegialnym spotkaniu przedstawicieli podmiotów, które te uwagi zgłosiły, celem wypracowania wspólnych rozwiązań. Organ wnioskujący przed konferencją przedstawia stanowisko do uwag, może także przedstawić nową wersję projektu. Łącznie z konferencją uzgodnieniową projektu rozporządzenia może być przeprowadzone wysłuchanie publiczne, zgodnie z ustawą o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Tryb przeprowadzania wysłuchania publicznego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie wysłuchania publicznego dotyczącego projektów rozporządzeń (Dz. U. poz. 207). Zgodnie z tym rozporządzeniem jest także możliwe samodzielne przeprowadzenie wysłuchania publicznego, niezależnie od konferencji uzgodnieniowej. Wysłuchanie prowadzi przedstawiciel urzędu, który obsługuje organ wnioskujący lub organ, który opracował rozporządzenia. Informacja o terminie i miejscu wysłuchania publicznego jest zamieszczana minimum 7 dni przed tym terminem w BIP właściwego organu. Udział w wysłuchaniu mogą wziąć te podmioty, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem na minimum 3 dni przed terminem wysłuchania. Po stronie organu opracowującego projekt w wysłuchaniu powinny wziąć udział osoby, które opracowały projekt pod względem merytorycznym i prawnym. Istnieje możliwość zmiany terminu wysłuchania lub jego miejsca, albo odwołania tego wysłuchania, jeżeli ze względów lokalowych lub technicznych nie jest możliwe jego zorganizowanie. Należy o tym poinformować w BIP.

W trakcie wysłuchania uczestnicy przedstawiają swoje racje i argumenty, zaś organizator wysłuchania na bieżąco ustosunkowuje się do przedstawionych stanowisk, zapewniając, by każdy z uczestników mógł zabrać głos. Jest możliwe odroczenie przedstawienia stanowiska przez organizatora wysłuchania do 14 dni, jeżeli ustosunkowanie się wymaga przeprowadzenia dodatkowych analiz. Wówczas takie stanowisko jest przedstawiane w formie pisemnej. Przebieg wysłuchania jest dokumentowany w formie protokołu, który jest publikowany w BIP organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu rozporządzenia. 

Rozpatrzenie projektu rozporządzenia przez właściwe komitety 

Podobnie jak projekt ustawy tak również projekty rozporządzeń ministra, Prezesa Rady Ministrów lub Rady Ministrów mogą podlegać rozpatrzeniu przez komitety właściwe do rozpatrzenia określonej kategorii spraw. Jeżeli zatem dany projekt rozporządzenia tematycznie dotyczy: 

• kwestii ekonomicznych – może zostać rozpatrzony przez Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów; 

• kwestii społecznych – może zostać rozpatrzony przez Komitet Społeczny Rady Ministrów;

 • kwestii związanych z informatyzacją – może być rozpatrzony przez Komitet Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji;

 • kwestii bezpieczeństwa, porządku publicznego, spraw obronnych i zagadnień wymiaru sprawiedliwości – może zostać rozpatrzony przez Komitet Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i Spraw Obronnych. 

Komitet do Spraw Europejskich ma szczególną właściwość w zakresie projektów rozporządzeń. Rozpatrzeniu przez ten komitet podlegają wyłącznie projekty rozporządzeń Rady Ministrów. Wyłączone są natomiast projekty rozporządzenia ministra oraz Prezesa Rady Ministrów. Wynika to z definicji dokumentu rządowego z § 1 pkt 4 załącznika do uchwały Rady Ministrów nr 18 z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Komitetu do Spraw Europejskich (M. P. z 2021 r. poz. 532). Ważne jest, że rozpatrzenie projektu przez komitet właściwy jest determinowane jego tematyką, ale o tym, czy skierować projekt do takiego komitetu, decyduje organ wnioskujący. Po rozpatrzeniu przez komitety właściwe, o ile ten etap wystąpi, projekt rozporządzenia ministra jest kierowany do rozpatrzenia przez komisję prawniczą. Natomiast projekty rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów lub Rady Ministrów podlegają rozpatrzeniu przez Stały Komitet Rady Ministrów.

Różnica w kolejności wystąpienia etapu rozpatrzenia projektu przez komisję prawniczą rozpoczyna szereg proceduralnych odrębności rozpatrywania projektu rozporządzenia ministra w stosunku do rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów w rządowym procesie legislacyjnym.

 Rozpatrzenie projektu rozporządzenia przez komisję prawniczą i zakończenie prac nad projektem rozporządzenia ministra 

Wszystkie trzy rodzaje rozporządzeń podlegają rozpatrzeniu przez komisję prawniczą, która ocenia projekt pod względem prawnym, redakcyjnym i legislacyjnym. Różnica pomiędzy poszczególnymi rodzajami rozporządzeń na etapie rozpatrzenia przez komisję prawniczą polega jedynie na kolejności etapów poprzedzających rozpatrzenie i następujących po rozpatrzeniu projektu przez KP. Różnice prezentuje schemat.

RYS. 53. MOMENT ROZPATRZENIA PROJEKTU PRZEZ KOMISJĘ PRAWNICZĄ W ZALEŻNOŚCI OD RODZAJU ORGANU WYDAJĄCEGO ROZPORZĄDZENIE

Ustawa o Radzie Ministrów

 Art. 7. 1. Członek Rady Ministrów uczestniczy, na zasadach określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w ustalaniu polityki państwa, ponosząc za treść i za realizację działań Rządu odpowiedzialność w trybie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. 

W przypadku projektów rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów oraz Rady Ministrów ocena projektu pod względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym w trakcie komisji prawniczej jest dokonywana dopiero po rozpatrzeniu projektu przez SKRM. Komisja prawnicza rozpatruje projekt, uwzględniając ustalenia merytoryczne, które podjął SKRM. Dokumenty z etapu komisji prawniczej, w tym protokół zawierający opis zmian, który może przybrać także formę tekstu projektu z naniesionymi zmianami, RCL udostępnia w RPL. Po rozpatrzeniu projektu rozporządzenia przez komisję prawniczą projekt rozporządzenia ministra, w którym zamieszczono regulacje, które podlegają notyfikacji instytucjom UE, organ wnioskujący kieruje do krajowego koordynatora systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. W wyniku przekazania projektu do notyfikacji następuje okres odroczenia prac legislacyjnych nad kształtem przepisów, czyli okres standstill. Po upływie tego okresu, jeżeli nie zgłoszono uwag, minister może podpisać rozporządzenie. Jeżeli projekt rozporządzenia ministra nie zawiera regulacji podlegających notyfikacji, jest kierowany do podpisu ministra. Projekt rozporządzenia może podpisać kilku ministrów, jeżeli w upoważnieniu ustawowym przewidziano, że ci ministrowie wydadzą to rozporządzenie wspólnie lub w porozumieniu. Kolejność podpisywania jest następująca:

• najpierw rozporządzenie podpisuje minister wskazany bezpośrednio w upoważnieniu,

 • następnie współuczestniczący

 – przy czym datą tego rozporządzenia, która znajduje swoje odzwierciedlenie w tytule aktu, jest data jego podpisania przez ten drugi organ. 

Zasady techniki prawodawczej

§ 120. 3. Jako datę rozporządzenia podaje się dzień określony kalendarzowo, w którym zostało ono podpisane przez organ wydający to rozporządzenie. Jeżeli rozporządzenie jest wydawane wspólnie albo w porozumieniu z innym organem, za datę rozporządzenia przyjmuje się datę jego podpisania przez organ współuczestniczący w wydaniu tego rozporządzenia; organ współuczestniczący w wydaniu rozporządzenia podpisuje je w drugiej kolejności. 

Dokument kierowany do podpisu również podlega udostępnieniu w RPL. Udostępnienia dokonuje urząd obsługujący ministra wydającego rozporządzenia. Proces legislacyjny rozporządzenia ministra kończy publikacja podpisanego rozporządzenia w Dzienniku Ustaw. Po upływie określonego w tym rozporządzeniu okresu vacatio legis przepisy tego rozporządzenia wchodzą w życie i stają się obowiązującym prawem. Należy tutaj wspomnieć, że Konstytucja RP przewiduje możliwość uchylenia rozporządzenia ministra. Dokonać może tego Rada Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Dotychczas ten mechanizm został wykorzystany jeden raz – do uchylenia rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2007 r. uchylającym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. poz. 960). Takie uchylone rozporządzenie traci moc z dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia uchylającego. 

Konstytucja

 Art. 149. 2. Minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia. Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra. 

Rozpatrzenie projektu Prezesa Rady Ministrów lub Rady Ministrów przez Stały Komitet Rady Ministrów 

Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz Rady Ministrów po rozpatrzeniu przez właściwe komitety są rozpatrywane przez Stały Komitet Rady Ministrów. SKRM co do zasady nie rozpatruje rozporządzenia ministra, gdyż został powołany do przygotowywania rozstrzygnięć wyłącznie Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Istnieje jeden wyjątek od tej reguły. Jeżeli członek Rady Ministrów lub Rządowe Centrum Legislacji zgłoszą do projektu rozporządzenia ministra uwagę, która została pozostawiona bez rozpatrzenia albo nieuwzględniona, wówczas projekt takiego rozporządzenia, na wniosek zgłaszającego uwagę, może rozpatrzyć SKRM. Efektem rozstrzygnięcia SKRM jest wydanie opinii w przedmiocie uwagi. Jest to jednak sytuacja bardzo wyjątkowa. Jeżeli taka sytuacja zachodzi, to projekt najpierw jest kierowany w celu wyrażenia opinii przez SKRM, a na następnie do rozpatrzenia przez komisję prawniczą, analogicznie jak w przypadku rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów oraz Rady Ministrów, które są rozpatrywane przez komisję prawniczą po podjęciu rozstrzygnięcia przez SKRM. 

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 142. 3. W przypadku nieuwzględnienia lub pozostawienia bez rozpatrzenia uwagi zgłoszonej przez podmiot, o którym mowa w § 35 ust. 1 i 2, organ wnioskujący informuje zgłaszającego uwagę o przyczynach, dla których uwaga nie została uwzględniona lub została pozostawiona bez rozpatrzenia. 

4. Na wniosek zgłaszającego uwagę, o której mowa w ust. 3, lub organu wnioskującego projekt rozporządzenia ministra, w odniesieniu, do którego zgłoszono uwagę, rozpatruje Stały Komitet Rady Ministrów.

 5. Stały Komitet Rady Ministrów po rozpatrzeniu projektu rozporządzenia ministra wydaje opinię o projekcie w zakresie uwagi, o której mowa w ust. 3.

 Rozpatrzenie projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów lub Rady Ministrów przez SKRM przebiega tak samo, jak rozpatrzenie przez SKRM projektu ustawy – może być dokonane na posiedzeniu albo w trybie obiegowym. W zależności od tego, czy jest to rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów albo Rady Ministrów różnią się rodzaje rozstrzygnięć, które przyjmuje SKRM. W przypadku rozpatrywania projektu rozporządzeń Rady Ministrów rozstrzygnięcia przyjęte przez SKRM są identyczne jak w przypadku rozstrzygnięć dokonywanych przez SKRM w przypadku projektu ustawy. Stały Komitet Rady Ministrów:

 • przyjmuje projekt bez zmian i rekomenduje go Radzie Ministrów; 

• przyjmuje projekt ze zmianami i rekomenduje go Radzie Ministrów; 

• rekomenduje Radzie Ministrów odrzucenie projektu; 

• wyraża opinię o projekcie. Może też wskazać, że projekt rozporządzenia Rady Ministrów będzie podlegał rozpatrzeniu przez SKRM dopiero po spełnieniu dodatkowych warunków, np. po ponownym przeprowadzeniu uzgodnień lub konsultacji publicznych, albo skierować taki projekt do opinii Rady Legislacyjnej lub innych organów pomocniczych Rady Ministrów.

Jeżeli projekt nie podlega notyfikacji, to wówczas organ wnioskujący kieruje go do podpisu Prezesa Rady Ministrów. Do wniosku kierującego projekt do podpisu Prezesa Rady Ministrów dołącza się zgodnie z Regulaminem pracy RM także zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem, które zostały złożone w trybie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. 

Regulamin pracy Rady Ministrów

 § 135. 2. Do wniosku o podpisanie projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów organ wnioskujący dołącza zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem wniesione w trybie przepisów o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

Data podpisu Prezesa Rady Ministrów stanowi datę wydania rozporządzenia. Podpisane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów jest kierowane do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i wchodzi w życie po upływie vacatio legis określonej w przepisie końcowym. 

Rozpatrzenie projektu rozporządzenia Rady Ministrów przez Radę Ministrów 

Projekt rozporządzenia Rady Ministrów po rozpatrzeniu przez komisję prawniczą (jeżeli został rozpatrzony przez SKRM w trybie obiegowym) lub taki projekt, który został potwierdzony przez SKRM, podlega jeszcze jednemu etapowi – rozpatrzeniu przez Radę Ministrów. Istnieją dwa warianty procedury rozpatrzenia projektu rozporządzenia przez Radę Ministrów, które są uzależnione od tego, czy dany projekt będzie notyfikowany instytucjom Unii Europejskiej.

RYS. 54. PRZEBIEG ROZPATRYWANIA ROZPORZĄDZEŃ NOTYFIKOWANYCH I NIEPODLEGAJĄCYCH NOTYFIKACJI PRZEZ RADĘ MINISTRÓW Jeżeli projekt nie podlega notyfikacji – wówczas procedowanie projektu rozporządzenia Rady Ministrów wygląda tak samo jak procedowanie projektu ustawy. Projekt rozporządzenia jest rozpatrywany albo na posiedzeniu, albo w trybie obiegowym. Rada Ministrów może: 

• przyjąć projekt bez zmian – nie zostały zgłoszone uwagi; 

• przyjąć projekt ze zmianami wynikającymi ze zgłoszonych uwag; 

• nie uwzględnić uwag – wówczas przyjmuje projekt bez zmian. 

• uwzględnić uwagi częściowo – wówczas przyjmuje projekt ze zmianami. 

• odrzucić projekt – najczęściej w wyniku uwag. 

Może także zdecydować, że zobowiązuje organ wnioskujący do ponownego przeprowadzenia uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu, albo do wniesienia nowego tekstu projektu, albo dokonania w nim stosownych zmian czy uzupełnień. Może także skierować projekt ponownie do rozpatrzenia przez SKRM albo inny organ wewnętrzny czy skierować projekt do zaopiniowania przez organ pomocniczy.

W zależności od tego, jaką decyzję podejmie Rada Ministrów, podejmowane są dalsze kroki procedury legislacyjnej. Jeżeli projekt rozporządzenia zostanie przyjęty przez Radę Ministrów, wówczas akt jest kierowany do podpisu Prezesa Rady Ministrów. W tym przypadku nie ma potrzeby kierowania odrębnego wniosku przez organ wnioskujący. Sekretarz Rady Ministrów powierza sporządzenie ostatecznego tekstu projektu rozporządzenia RCL we współpracy z KPRM i następnie przedstawia projekt do podpisu Prezesa Rady Ministrów, chyba że Rada Ministrów ze względu na dużą liczbę uwag zdecyduje, że to organ wnioskujący przygotuje tekst ostateczny rozporządzenia. Podobnie jak w przypadku projektu ustawy, tekst ostateczny może zostać przedstawiony pozostałym członkom Rady Ministrów w trybie obiegowym do potwierdzenia. Jeżeli zostaną zgłoszone uwagi, które nie zostaną uwzględnione lub wyjaśnione, projekt ponownie jest rozpatrywany przez Radę Ministrów. Jeżeli nie zostaną zgłoszone uwagi, projekt tekstu ostatecznego uważa się za potwierdzony. Następnie taki potwierdzony lub przyjęty bez zmian projekt rozporządzenia Rady Ministrów przekazuje się do podpisu Prezesa Rady Ministrów. Datą rozporządzenia Rady Ministrów, która jest uwidoczniona w tytule aktu, jest data przyjęcia tego rozporządzenia przez Radę Ministrów. Po podpisaniu i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw rozporządzenie Rady Ministrów wchodzi w życie po upływie określonej w nim vacatio legis. 

Inaczej wygląda natomiast procedura rozpatrzenia projektu rozporządzenia Rady Ministrów, jeżeli to rozporządzenie będzie podlegało notyfikacji instytucjom Unii Europejskiej. W takim przypadku, kiedy odnośnik do tytułu rozporządzenia informuje, że będzie ono podlegało notyfikacji, Rada Ministrów wstępnie akceptuje projekt bez zmian lub ze zmianami. Taki wstępnie zaakceptowany projekt jest następnie kierowany do notyfikacji zgodnie z przepisami właściwymi. Po przekazaniu projektu do instytucji i organów UE rozpoczyna się okres standstill. Po upływie okresu standstill i uzyskaniu informacji o dokonaniu notyfikacji organ wnioskujący wnosi projekt do rozpatrzenia przez Radę Ministrów – jeżeli nie uległ on istotnym zmianom na skutek notyfikacji. Natomiast jeżeli inne państwa członkowskie lub instytucje czy organy UE zgłosiły uwagi do projektu, które skutkują koniecznością jego istotnej zmiany, wówczas organ wnioskujący wnosi projekt do rozpatrzenia przez SKRM. Zakres zmian projektu wynikający z dokonania notyfikacji przedstawia się we wniosku o rozpatrzenie projektu rozporządzenia Rady Ministrów przez odpowiednią Radę Ministrów albo SKRM. 

Regulamin pracy Rady Ministrów

 § 136. 1. Rada Ministrów po rozpatrzeniu projektu rozporządzenia Rady Ministrów podlegającego notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych:

 1) wstępnie akceptuje projekt bez zmian,

 2) wstępnie akceptuje projekt ze zmianami

 – chyba że podjęła rozstrzygnięcia określone w § 90 ust. 1 pkt 3 lub ust. 2.

 2. W przypadku wstępnej akceptacji projektu przez Radę Ministrów członek Rady Ministrów przekazuje projekt koordynatorowi krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w celu notyfikacji projektu na zasadach i w trybie określonych przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. 

3. Po dokonaniu notyfikacji organ wnioskujący:

 1) wnosi projekt rozporządzenia do rozpatrzenia przez Radę Ministrów, jeżeli projekt nie uległ istotnym zmianom; 

2) wnosi projekt rozporządzenia do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów, jeżeli projekt uległ istotnym zmianom. 

4. Zmiany wprowadzone w projekcie rozporządzenia przedstawia się we wniosku o rozpatrzenie projektu odpowiednio przez Radę Ministrów lub Stały Komitet Rady Ministrów.

Następnie Rada Ministrów (a wcześniej być może Stały Komitet Rady Ministrów) rozpatrują notyfikowany projekt rozporządzenia Rady Ministrów. Jeżeli projekt zostanie przyjęty przez Radę Ministrów – wówczas Sekretarz RM powierza sporządzenie tekstu ostatecznego albo organowi wnioskującemu, albo RCL w porozumieniu z KPRM. Jeżeli Rada Ministrów przyjęła projekt ze zmianami, tekst ostateczny może być skierowany w celu potwierdzenia do członków Rady Ministrów. W przypadku aktów notyfikowanych – każda istotna zmiana, która nie wynika ze stanowiska przedstawionego w toku notyfikacji, powinna zostać ponownie notyfikowana instytucjom Unii Europejskiej i innym państwom członkowskim. 

Jeżeli nie ma uwag do tekstu ostatecznego, wówczas akt jest kierowany do podpisu Prezesa Rady Ministrów. Po podpisaniu i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw rozporządzenie Rady Ministrów wchodzi w życie po upływie określonej w nim vacatio legis.

Regulamin pracy RM przewiduje możliwość procedowania wszystkich projektów dokumentów rządowych, a zatem także projektu ustawy, projektu rozporządzenia ministra, Prezesa Rady Ministrów lub Rady Ministrów oraz stanowiska rządu do pozarządowego projektu ustawy w trybie odrębnym. 

Regulamin pracy Rady Ministrów

 § 98. Prezes Rady Ministrów albo działający z jego upoważnienia Sekretarz Rady Ministrów może zadecydować o odrębnym trybie postępowania z projektem dokumentu rządowego. 

Regulamin pracy RM wskazuje, na czym może polegać tryb odrębny pracy nad projektem aktu normatywnego, wyliczenie rozpoczyna się od wyrażenia „w szczególności”, co oznacza, że katalog możliwości modyfikacji rządowej procedury legislacyjnej jest otwarty i może polegać także na innych zmianach, o ile zgodę na te zmiany wyrazi działający z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów Sekretarz Rady Ministrów.

Tryb odrębny może skutkować zarówno zwiększeniem, jak i zmniejszeniem wymogów proceduralnych stawianych projektom wszystkich dokumentów rządowych, w tym także projektom aktów normatywnych. Modyfikacje w ramach trybu odrębnego można podzielić na cztery rodzaje zmian. Pierwszy rodzaj modyfikacji w ramach trybu odrębnego dotyczy zmiany podmiotu uprawnionego do występowania w roli organu wnioskującego, który opracowuje projekt i wnosi go do rozpatrzenia. Sekretarz RM z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów może zdecydować, że zamiast organu, który byłby właściwy zgodnie z przydziałem działów administracji rządowej i kompetencjami, funkcję organu wnioskującego otrzyma Szef KPRM, Prezes RCL lub inny organ wewnętrzny Rady Ministrów. Ponieważ Rada Ministrów jest kolegialnie uprawniona do realizowania polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa, to dysponuje pewnym zakresem swobody w określeniu w ramach swojej wewnętrznej organizacji podmiotów uprawnionych do inicjowania procedur legislacyjnych. Decyzję w tym zakresie podejmuje Prezes Rady Ministrów, który posiada konstytucyjne uprawnienie do kierowania pracami Rady Ministrów. Drugi rodzaj modyfikacji proceduralnej polega na nałożeniu na organ wnioskujący dodatkowych obowiązków w trakcie opracowywania projektu czy podczas kierowania go do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania, np.: przez zobowiązanie organu wnioskującego do uprzedniego przedstawienia założeń projektu Radzie Ministrów albo innemu organowi wewnętrznemu Rady Ministrów. Następuje zatem zwiększenie liczby czynności, do których zostaje zobowiązany organ wnioskujący. Trzeci rodzaj modyfikacji proceduralnej w ramach trybu odrębnego jest stosowany najczęściej, gdyż polega na pominięciu jednego lub kilku etapów procesu legislacyjnego. Przykładowo modyfikacja może polegać na pominięciu etapu:

 • konsultacji publicznych czy opiniowania albo

 • rozpatrzenia projektu przez komisję prawniczą. 

Pominięcie niektórych etapów legislacyjnych musi być uzasadnione wagą lub pilnością danej sprawy. Wreszcie czwarta modyfikacja polega na skróceniu terminów podjęcia czynności, które zostały przewidziane przez Regulamin na poszczególnych etapach legislacyjnych. 

Regulamin pracy Rady Ministrów 

§ 99. Tryb odrębny może w szczególności polegać na: 

1) powierzeniu opracowania, przeprowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wniesienia projektu dokumentu rządowego do rozpatrzenia albo powierzeniu niektórych z tych czynności Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezesowi Rządowego Centrum Legislacji lub właściwemu organowi wewnętrznemu Rady Ministrów; 

2) określeniu szczególnych warunków opracowania, przeprowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wniesienia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego lub niektórych z tych czynności, w tym nałożenia na organ wnioskujący obowiązku: 

a) uprzedniego przedstawienia Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów lub wskazanemu organowi wewnętrznemu Rady Ministrów założeń dokumentu rządowego albo przedstawienia tez dokumentu rządowego lub OSR w odniesieniu do projektu aktu normatywnego,

 b) przedstawienia projektu dokumentu rządowego do zaopiniowania przez organy pomocnicze Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów lub przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów; 

3) rozpatrzeniu, gdy waga lub pilność sprawy wymaga niezwłocznego jej rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów, projektu dokumentu rządowego, który nie spełnia wymogów określonych niniejszą uchwałą dla danego rodzaju dokumentu rządowego, lub wobec którego nie przeprowadzono wszystkich czynności określonych niniejszą uchwałą, w szczególności: 

a) uzgodnień, 

b) konsultacji publicznych,

 c) opiniowania,

 d) rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów lub właściwy komitet, 

e) rozpatrzenia przez komisję prawniczą,

 f) potwierdzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów;

 4) skróceniu terminów przeprowadzania czynności określonych niniejszą uchwałą.

Decyzję co do tego, czy i kiedy zastosować tryb odrębny, podejmuje Sekretarz RM z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. Tryb odrębny jest przyznawany najczęściej na wniosek organu wnioskującego. Ideą stojącą za wprowadzeniem możliwości procedowania projektów w trybie odrębnym było zapewnienie Radzie Ministrów sprawności działania na wypadek szczególnie istotnych lub nagłych spraw wymagających podjęcia działań legislacyjnych. Jest to istotne z punktu widzenia zapewnienia efektywnego prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa, która stanowi podstawową kompetencję konstytucyjną Rady Ministrów.

 Regulamin pracy Rady Ministrów

 § 100. O trybie odrębnym Prezes Rady Ministrów albo działający z jego upoważnienia Sekretarz Rady Ministrów decyduje, wyrażając zgodę na umieszczenie projektu dokumentu rządowego w porządku obrad Rady Ministrów lub na jego rozpatrzenie w trybie obiegowym lub bezpośrednio na posiedzeniu Rady Ministrów, na którym projekt dokumentu rządowego będzie rozpatrywany. 

Tryb odrębny w RPL odróżnia się pominięciem niektórych etapów, a w piśmie przewodnim organu wnioskującego lub Sekretarza RM znajduje się informacja o odrębnym trybie procedowania dokumentu.

Rządowe postępowanie legislacyjne zostało zaprojektowane tak, aby w ramach organizacji i trybu postępowania Rady Ministrów uregulować sposób procedowania zarówno stanowisk rządu stanowiących formę udziału Rady Ministrów w inicjatywie ustawodawczej innych podmiotów uprawnionych, jak i zapewnić narzędzia proceduralne do przyjmowania projektów dokumentów rządowych (projekt ustawy, projekt rozporządzenia). Modyfikacje przyjętych procedur wynikające z możliwości zastosowania trybu odrębnego zapewniają Radzie Ministrów niezbędną elastyczność w wykonywaniu jej kompetencji.